孙佑海　全国人大环资委法案室主任
　　尊敬的各位领导、各位来宾、各位朋友，大家好！我非常感谢中国环境文化促进会给我一个向各位学习的机会，我发言的题目是“如何保证环境经济政策既管用又有可操作性”。
　　第一，如何保证环境经济政策的权威性和有效性。我们知道，要解决中国纷纭复杂的环境问题，离不开行政手段，但是我国的经验证明，仅仅依靠行政手段，对解决环境问题也是不行的。只有建立一整套完善有效的法律政策体系，才是治本之策。面对中国经济转轨和市场经济体系的逐步建立，环境经济政策体系的建立和运用日益凸显出必要性和紧迫性。但是话又说回来，过去我们国家不是没有环境经济政策，而是也有很多，但是效果不是很明显。因此，我们在研究如何加强环境经济政策的同时，也要认真地研究这些政策的权威性和效率问题。
　　第二，如何保证环境经济政策的权威性和有效性呢？一，我国环境经济政策要实，不能只提目标，不能只讲硬话、只讲狠话，我们现在好多法规政策讲硬话、讲目标、讲狠话多，但是却缺乏那些实实在在的真正管用的措施。为此，我建议要有实在的措施，因为制定环境政策要想好实施这些法、实施这些政策是要花钱的，在政府的领导提出这些目标的时候，讲狠话时候，请问你准备好这些钱了吗？
　　二，要有技术支撑作保证。前不久《法制日报》报道，有关部门制定了一个对污染源进行自动监的控管理办法，报纸说2005年就发布了，到2007年都两年了，可是下去调研以后发现没什么效果，这个自动检测设施也没建立起来，有的建立起来，也是作为摆设。后来去一看，一是有的地方根本没有，二是有的地方有了几台设备以后，没人会用。三是要较起真来，光有那一些规章，那些配套技术标准是没有的。后来一查中央主管部门的网站，这个网站在两年之后说有关标准还正在起草征求意见，现在执法部门下去查人家，恐怕查起来也不是那么硬气。实际情况证明，我们国家制定了一个法规之后，往往需要多年，才开始搞配套措施。
　　二，环境经济政策要贵在配套。这个配套有几个方面：
　　一是政策之间要配套。打一个比方，我们现在讲土地管理法、农业法，建立世界上最严格的耕地保护制度，但是一些地方却依据别的文件规定，还在那儿违法占用耕地，搞开发区的建设。一查我们有土地管理、耕地保护的意见，有关部门又发了别的文件，又支持GDP作为考核标准的文件，支持谁GDP高就提拔谁的文件，所以严格土地管理部门的文件也不管用呀。因此，讲政策配套，首先环境政策之间要配套，环境政策与其他的政策之间也要配套，要协调一致，不能因为政策之间的自相残杀，而削减环境政策的权威和效力。
　　二是措施要具体化，配套文件要及时。无论从理论上讲，还是从实际工作需要来讲，配套的法规应当在法律生效之前到制定完毕，但是现在根据我的统计，在已经公布的26部环境资源法律当中，明确要求有关方面制定配套法规的一共有140多条，但迄今为止已经制定完毕的尚不足百条，平均完成率不足70%。而且后来这些文件虽然出来了，也是隔了很长时间才出来的。另外，我们的法规制定之后，政府有关部门没有一个配套的规划和工作计划，怎么样把法律的条文分解成部门的职责，怎么样有任务、有措施、有时间来保证，我们缺乏这些东西。
　　三是为了保证环境经济政策，特别是保证有关宏观政策对环境有利，必须发挥综合决策的作用。第一，制定宏观经济政策，必须有环保部门的有效参与，现在是参与不够；而参与了以后，说了也不管用。比如我们控制农业的面源污染，现在让农民少用化肥，可是农民也不干，农业要增长。这就跟我们的体制有关系，财政补贴是补贴在造化肥的工厂身上，而化肥便宜了以后，农民想：这么便宜，而且又不像施用农家肥那么费劲。因此他不会用农家肥，只会用化肥。政策要提高一下，我们就补贴给农民，把这个钱补贴给农民，让农民得到实实在在的好处。这样的思路一变就会起很大的作用。但是要想转变这种政策，可不是一件容易的事情，因为要删改很多部门的政策。第二，制定环境政策，要有有关部门的积极参与。第三，中央制定有关环境政策，要有地方的参与。现在的问题，有些是地方参与不够，表达不够，缺乏必要的情况沟通和利益协调机制。人大、政府做与环境有关的决策，要有基层单位的参与。要广泛听取有关方面的意见，这样才能够提高决策的科学性和正确性。第四，要重视法律手段在确认稳定环境经济政策中的重要作用。我们讲环境经济政策很好，但是一定要上升到法律的高度，它的作用才会真正地体现。
　　概括起来，法治对建设环境友好型社会具有引导的作用、预测、预期的作用，法律公开，制定了以后，才知道有了法律，要看看我如果守法了会得到什么好处，我违法了会得到什么害处，这就是一个预测和预期的作用。第三是调整作用，通过法律作出制度安排，来调整有关方面的权利和义务。第四，稳定作用，稳定作用是指法律一旦公布，未经法律程序不得修改，这就保证了中央的重大决策不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力的改变而改变，从而保证环境经济政策的连续性和长期稳定性。第五，激励作用，要建立七大环境经济政策以及未来有关的环境经济政策，搞环保要能够得到好处，要建立这样一个机制，不是谁搞环保谁倒霉，谁搞环保谁吃亏，一定要建立这种机制，要有激励的作用。第六，强制作用，就是法律对各类违法行为作出惩罚性的规定，以排除与立法目标相悖的各种障碍。谁违反法律，等待他的将是坐牢，将是被罚的家底朝天，这样他就不敢违反环境保护规定了。因此，法律的引导作用、预测作用、调整作用、稳定作用、激励作用和强制作用，是法的根本特征所在，是法的生命力所在。因此，我们搞环境经济政策，一定要重视法律的作用。
　　第五，制定和执行环境经济政策，离不开公众监督。公众监督是非常重要的，我们党历来主张群众路线，但是这方面目前缺乏一些具体的措施。一是缺少知情权。二是缺少参与权，因为科学、民主的决策，需要公众积极参与，献计献策。三是缺少救济权，就是对已经既成事实的决策，即使可能对环境造成重大不良影响，但公众却缺乏获得便捷迅速救济的渠道。新法的公众监督有一系列的不良后果，第一不利于调动公众的力量；第二不利于形成对污染行为人人喊打的局面；第三不利于行政机关的依法行政；第四不利于构建和谐的社会关系。
　　在制定环境经济政策的时候，公众参与，在执行环境经济政策的时候，也要有公众参与。制定环境经济政策，公民要有参与权，要让他们发表自己的意见和主张，现在有一个事做得很好，现在全国人大常委会这次一审水污染防治法以后，将水污染防治法公开征求全民意见，已经在在《人民日报》、新华网各大媒体上公布，我认为这一点做得很好：第二，执行环境经济政策的时候，一是信息要公开，便于群众监督，现在环保局搞了一个环境信息公开的办法，我认为这是一个很好的开端。二是参与权，让人民群众到法院当陪审员，特别是有一些跟环境有关的案件，有懂得环保知识的人去参与陪审。三是救济权，老百姓受到了污染者的损害，老百姓要有行政复议的权利，要有行政诉讼的权利。我们还缺乏公益诉讼的规定。
　　第六，要充分发挥人大的监督作用。近年来人大开展环境法的执法检查和监督工作，对推动环境保护工作的发展，发挥了十分重要的作用。本届人大常委会搞了对固体废物法的执法检查，对水污染防治法的执法检查，对环保法的综合执法检查，的确发挥了很大的作用。今后，我们关键要按照监督法的规定，进一步强化对环境法的实施的监督工作。在座的可能有好多同志还不知道有个监督法，今天由于时间关系，我不能讲的太细，我建议大家回去把监督法看一看，怎么样促进行政机关依法行政。
　　第七，公众监督的一个重要的方法，就是开好听证会。按照立法法等有关法律的规定，在制定法律的时候，要开好听证会，因为环境经济政策有法律作为载体，有行政法规作为载体，有部门规章作为载体，还有规划文件作为载体，在这些载体起草过程当中，要认真地开好听证会，吸收各方面参加，这样才能保证环境经济政策的正确性。另外按照有关法律的规定，通过开好听证会，保证法律的全面实施，比如说国家环保总局前年关于圆明园在整修过程当中就没有遵守环境影响评价法的规定，造成了建筑当中的失误，环保总局通过召开听证会的方式来听取公众等各方面的意见，保证了环境影响评价法的贯彻实施。另外，最近有关价格法，提高水价，提高天然气的价格，提高污水处理费的价格，也通过听证会的方式，这样的方式很好，可以保证法律的有效实施。
　　最后是简短的结论，虽然我们目前面临的困难很多，但是我还是坚信在党中央的正确领导下，我们通过发挥好公众监督的作用，通过发挥法律的作用，一定能够保证环境经济政策的正确性，保证环境经济政策的权威性和有效性，从而为实现我国经济和社会的可持续发展发挥应有的作用。