潘 维
　　今天的发达国家都是绿色的。那里的人民不仅拥有富裕的生活，而且拥有干净的河流、茂密的森林、清洁的空气。我们非常羡慕这些富裕的、而且“绿色”的国家。我们每个人都同样希望自己的祖国是富裕的，而且是绿色的。我们还一致认为，中国应当追上发达国家。
　　问题在于怎么办？
　　我想首先回顾我们国家百年来走过的路，希望这条路能给在座的青年才俊们提供一点启示；其次我想指出一条路，希望在座的青年才俊们思考其可行性。
　　一、组织起来与工业化的中国
　　半个世纪以前，在五十年代初，我们国家还是绿色的。但那是贫穷的绿色。在那个年代，河流是干净的，没有工业污染；但河流肆意泛滥，每年都夺走数以万计的生灵。在那个年代，粮食和蔬菜瓜果是干净的，没有化学污染；但饥荒是经常的，每年都有数以万计的人在饥寒交迫中死亡。在那个年代，空气也是干净的，黑夜的天空布满了亮晶晶的星斗；可大地上没有灯光，房屋里没有暖气或冷气，那时候我们国家没有真正的能源产业。到1950年为止，我们国家没有什么值得一提的污染，也没有什么值得一提的工业。事实上，在1950年，我国所有重要的经济指标都落后于印度。
　　一个世纪以前，在二十世纪初，我们中国人学到了一个重要的知识：世界变了，从农耕时代进入了工业时代。在工业时代，养殖业不再是人类财富的主要来源，制造业才是人类财富的主要来源。从以养殖业创造的财富为主，到以制造业创造的财富为主，人类文明进入了一个新纪元。就是在二十世纪初，我国的精英们取得了一个广泛的共识：制造业是富民强国之道。换句话说，富裕的人民和强大的国家来自工业，来自制造业。没有制造业的发达，我们的人民就贫困，国家就被动挨打，就被弱肉强食的帝国主义所欺凌。为了富强，中国必须工业化。没有工业化就没有现代化，没有现代化就不能让列强“平等待我”。
　　问题是怎样才能使中国工业化？在二十世纪初，我国还是个小农国家。分散而且自私自利的小农家庭有家没国，国家民族是个非常虚幻的概念，打动不了我们的劳动大众。在二十世纪初，我国还是个准殖民地国家，军阀混战，国家分裂，不同的帝国主义国家分别主宰着我国社会的命运。所以，要想工业化，就要发动社会革命，把分散自私的小农家庭动员组织起来，赶走帝国主义侵略者，完成国家的统一，还要走出一条高速度建成工业基础设施的捷径，这就要学习苏联，搞社会主义计划经济。所有这些目标都不一致，达成工业化前途的手段极为复杂。
　　然而，中国的精英们没有气馁。自二十世纪初，中国共产党领导全国人民奋斗了半个世纪的时间。到二十世纪中叶为止，我国完成了一场撼动了全世界的社会革命。这场社会革命把我国全部动员起来了，赢得了战争，赶走了帝国主义，统一了全中国，并且建成了社会主义计划经济体制。这个体制特别适合社会动员和集中资源从事现代工业建设，尤其是基础工业建设。
　　没有现代政权的社会动员能力，中国就会倒退到1900年。那一年，中国4.5亿一盘散沙的农民被2万洋兵就给强暴了，男女老幼每人赔了人家1两白银，共4.5亿两。这笔赔款被加上4％
的利息，到1940年付清，总共支付了近10亿两白银。俄国在1867年以720万美元向美国出售了阿拉斯加。即便按照庚款算法，1美元折1.347两白银，4.5亿两买46个半阿拉斯加都还有富裕。1950年，那次浩劫仅过了半个世纪，中国有了新的现代政权。我国在1950年与1900年一样，还是4.5亿人，可那是组织起来了的4.5亿人。人心齐、泰山移，一举就把美国打败在外国的战场上。共产党政府把人民组织起来了，从此没有哪个外国能从中国人那里抢走价值46个阿拉斯加的钱，没有哪个外国有能力把中国变成伊拉克。
　　革命胜利后，共产党组织全国人民进行了半个世纪的工业建设，中国从一个农业国变成了工业国，近三分之一的农家人变成了城市人，一个极为虚弱松散的国家变成了世界上最有组织的国家之一，也因此成为最强大的国家之一。不仅如此，当前的中国正在迅速演化成整个世界的制造业中心。中国人终于实现了百年前的梦想。今天，我们所有重要的经济指标都远远超过印度。而且，我们已经不再愿意去和印度比较，印度的工业基础设施被我们远远地抛在了后面。现在，我们的目光紧紧盯住了所有发达国家。
　　百年中国的崛起是件极其伟大的事。占世界人口五分之一的人，而且是非常贫困落后的人，组织起来了。组织起来的中国人在西方列强面前不再跪着，而是站了起来。其世界性的意义和感召力是无与伦比的，近代以来，没有任何一个大国崛起的意义能与中国的崛起相比拟。
　　然而，我们的巨大成功却掩饰不住我们同时遭到的严重失败。我们败在哪里？工业化取得决定性突破之后，我们夜晚的天空没有了闪亮的星斗；我们城市里的空气肮脏得令人窒息；茂密的森林变成了荒原；辽阔的草原变成了滚滚黄沙；我们的河流不仅不能养育我们的孩子们，而且连野生的鱼都养不活了，甚至有些巨大的河流，如黄河，不再入海，变成了内陆河。空气脏了、水不够了、能源枯竭了、生物多样性正在被迅速扼杀。如此，绿色的中国变成了黄色的中国，黄色的中国又正在变成灰色的中国——到处都是扼杀生命的工业化学污染。我们有了充足的食物，却没有了任何可以称为“安全”的食品。于是，工业化了，我国却还是发展中国家，看不到成为发达国家的希望。
　　到了上个世纪的末期，我们终于认识到：像前五十年那样的高速工业发展是不可持续的，工业的中国也必须同时是绿色的中国。没有绿色的中国，就没有可持续发展，就没有现代化，就没有追上发达国家的希望。
　　在二十世纪初，我国的精英们在工业化问题上取得了高度的共识。在二十一世纪初，也就是一个世纪以后的今天，我国的精英们在绿色中国问题上也取得了高度的共识。我们的目标不仅是一个制造业大国，而且还必须是一个绿色的中国。今天，已经很少有人怀疑我们建设工业中国的能力了。但把灰色中国变回绿色中国却任重道远。如果不是绿色的中国，中国只是一家大工厂，却不可能是一个发达国家。
　　在二十世纪初，大多数中国人看不到工业化的希望，看不到一个强大富裕中国的希望。当时最大的危险是，中国将要沦为列强的殖民地。工业化要求精英们完成多项任务，包括组织动员人民、完成国家统一、获得反侵略战争胜利，还要求尽可能地集中资源，建设包括高等教育在内的一切工业基础设施。这是极为困难的。那时，只有少数精英对工业化的中国怀有坚定信心。
　　同样，在二十一世纪初，大多数中国人看不到绿色中国的希望。我国的工业化任务还非常沉重呢。我国只有不到20亿亩耕地。若使用现代耕作技术，每人耕作100亩，国家只需要2千万农业劳动力，而不是今天的5亿。同时，我国每年新增加的劳动力都超过1千万。这就是说，我们还有将近9亿农村人要进入城市，要从事非农耕的职业，主要是制造业。换句话说，建设绿色中国面临着目标严重冲突的双重任务：在建设绿色中国的同时，还要快速走完工业化和城市化道路。所以，建设绿色中国是件很困难的事情。正如百年前精英们面临的历史使命一样。今天对建设绿色中国怀有同样坚定信心的中国人是少数。他们是精英。
　　今天中国的精英们有建设绿色中国的共识。精英们都认为工业化和绿色化是可以同时获得成功的。不仅如此，中国的精英们还拥有关于保护环境的丰富知识。知识就是力量。我们拥有的关于环境的知识是很先进的，不落后于世界上任何国家。对生物物种多样性意义的认识，对河流流域管理的知识、对城市环境规划的知识，对保护树木、森林、大气、饮水，乃至冰川、海洋、动植物等等领域的知识，我们都不落后。二十世纪的中国精英们创造了一个世界性的奇迹，二十一世纪的中国精英们呢？如果拿出我们前半个世纪搞工业化的劲头，把全体人民组织起来，不懈地再努力半个世纪，我们的目标是能够达到的。我们的目标必须要达到，我们的目标也一定能够达到。
　　正如一个世纪以前的中国青年精英们问的问题，我们今天也在问：怎么办？怎样才能既完成沉重的工业化任务，又能保护甚至改善我们目前一天天在恶化和沦落的环境？一句话，怎样才能建成富裕并且绿色的中国？如同当年，我们的目标是一样的，但我们提出的解决方案却各不相同。下面，我提出一种思路，这也是我要在这里谈的第二个问题。
　　二、法治政府与绿色中国
　　建设绿色中国，问题不在于缺少信心，也不在于缺少知识，更不在于缺少精英们的共识。最关键的问题是利益冲突。利益冲突是双重目标导致的：工业发展的利益与绿色中国的利益相冲突。
　　工业利益和绿色利益是怎样冲突的？为什么治淮十年，投入数百亿元，却落个更臭、更脏的淮河？为什么庐山自然保护区在大肆兴建别墅？为什么封山育林政策之下，森林却惨遭砍伐，水土流失更严重？为什么环境保护法管不住工业排污？利益，是利益。
　　我们接下来要问了，谁的利益？什么利益？
　　答案之一是：长远利益与短期利益的矛盾。比如说，砍树能盖房，能卖钱；而水土流失是将来的事情。答案之二是：小家与大家的利益矛盾。比如说，砍树能盖我家的房，能给我家赚钱，而水土流失是大家的事情，甚或是山下面别人家的事情。
　　这两个答案显然都很有道理，但问题很大。如果说，矛盾在于长远利益与眼前利益，局部利益与全局利益，结论就是个知识问题，大不了是个认识问题，是个觉悟高低的问题。如果这样看，那么解决方案也必然比较简单，就是普及知识，加强教育。一旦遇到阻力，就可以推卸说：啊呀，这是市场的时代，是个人主义的时代，人民要致富是可以理解的嘛，我们要通过不断的教育宣传工作，让大家正确协调个人利益、集体利益、与国家利益的关系。
　　这种认识的致命弱点是，把责任推卸给了人民。这种方案的结果是，什么问题也解决不了，中国将继续向灰色演变，变不成发达国家。
　　建设绿色中国是政府的责任，是我国精英们的责任。完不成这个使命，那是政府的过错，不是人民的过错。我讲两个理由。
　　第一，纵向的长远利益，横向的全局利益，都不是个体或者局部的人所能把握的，那是政府的责任。不在其位就无法谋其政。作为个体或者局部，大多是屁股决定脑袋，靠山吃山，靠水吃水。当然有极少数道德高尚者，为了绿色中国的长远大局，牺牲自己短期或者局部利益。但那种人不是普通人，而是精英，正如雷锋是我国军队的精英，是全体军人的楷模。
　　第二，有很多人不遵守环境保护法，破坏了环境。那也不是人民的责任，还是政府的责任。表面上看，破坏环境的似乎都是人民，都是具体的企业、公司、以及一心走致富道路的乡下人和城里人。问题在于，为什么有那么多的人民不守法？我想在这里解释一个道理，就是：人民普遍不遵守法律，责任必然在政府。
　　为什么人民普遍不遵守法律，责任必然在政府？我再讲两个原因。
　　很多人不守法的第一个原因是政府执法不严，惩罚不够重。也许会有人说，那是因为人民还不了解法律。其实，政府官员也未必比普通人民更了解法律。财政局的一个科长，对环保规定的了解可能同普通农民一样少。人们不是因为读过《刑法》才不犯罪。人民了解法律主要是看到了违法者受到严惩。人们为什么遵守法律？因为别人不遵守法律就遭到惩罚。我遵守法律是因为所有其他人都遵守法律。还有人说，中国人的素质太差了，所以违法。我不这么看。我出身学者家庭，在北大拿到学士和硕士学位，在美国拿到博士学位，又在北大当教授，“素质”应当不算低了。但在单位的楼道里，在贴着禁止吸烟的牌子下面，我就吸烟，而且乱扔烟头。为什么？因为所有的其他人都这么干，不受惩罚。我起初每次吸烟都跑下四层楼，后来不会了，那样做我显然很傻。在北京，开车最守规矩的是来自发达国家的外国人——都是刚来的；最不守规矩的也是来自发达国家的外国人——都是北京油条了。为什么？因为他们发现，外国人在北京开车违规，只要别出交通事故，就不受惩罚。因为语言和外交上的麻烦，北京警察不管开车的外国人。换言之，我守法，是因为别人违法都受严厉惩罚。所以，政府执法不严，惩罚不重，是人民违法的第一个原因。
　　很多人不守法的第二个原因是政府和政府官员自己经常违法。人民为什么不遵守政府制定的法律？因为政府没有威信；政府为什么没有威信？因为政府自己就在违反自己制定的法律、政策。在政府自己规定的自然保护区，政府官员们在里面盖私家别墅，那我为什么不能在保护区砍树挖土？政府规定不许造纸厂污染河流，可自己亲信或者家人办的造纸厂不受这个规定限制。政府不许赌球，可政府自己官办赌球，官办的报纸上每天一版，指导读者赌别国的足球。官员到澳门、缅甸、朝鲜，甚至美国去赌博，还是大赌。公生明，廉生威，放火的州官怎么可能有权威去管住百姓点灯？我之所以在禁止吸烟的牌子下面吸烟，是因为单位领导在那里吸烟，他们在开大会，甚至在教室上课时都管不住自己，他们怎么有权威来管我？
　　如果人民经常不守法，那是因为执法不力，惩罚不严。如果人民普遍不守法，那是因为政府官员带头违法。工业化，发展制造业，能够给人民带来眼前的财富。然而，把绿色中国变成灰色中国的责任并不主要在人民大众，而在各级政府。
　　与西方国家不同，我国的环境保护运动是自上而下的运动，是精英与政府发动的运动。共产党不是哪个利益集团的代表，而是先锋队，是精英党，是领导我们事业的核心力量。如果我们的精英们腐化了，甚至腐败了，绿色中国就没有希望了。只要我们的政府守法，绿色中国就大有希望。
　　在我国，破坏环境的有人民也有政府。但政府是倡导环保知识的先驱、是环保知识的主要推广者，是法律的制定者和维护者。如果政府严格按照法律去做，人民就尊重政府，政府说话就管用，环境就会被保护起来。现在的问题是，为了利益，政府就违法；为了利益，老百姓当然也违法。政府要是能管住自己，不违法，老百姓就不敢违法。我们面临的困难任务是：在建设工业的同时，要不惜代价，严格遵守环境保护的法规政令。所以，建设绿色中国的核心是迫使领导我国的精英们守法，是迫使政府守法，是首先要建成一个法治的中国。
　　今天，政府违法已经成了家常便饭。这与我国走过的道路有关。革命是暴力，是打碎旧制度。工业化也不是靠守法来积累的，至少初期不是。为了革命，为了工业化，我国政府的权力非常集中，集中到执政党。经济体制改革以后又分散到地方，分散地集中到地方上的第一把手，就是党委书记。于是，今天的政府不仅有人治色彩，还有了封建化的趋势。与此同时，市场机制的形成又促成了另一个趋势，就是权力的商品化，也就是与资本利益相勾结的权力。权力的封建化和权力的商品化便是今天政府腐败的温床，是难以建成绿色中国的决定性原因。
　　建设工业中国与建设绿色中国的逻辑是不同的。工业中国的前提是政府性质发生革命性的改变，绿色中国的前提是政府必须守法。换句话说，绿色中国要求我国进行以法治为导向的行政改革。
　　当我们提到“法治”这个词，其核心不是治理民众，而是治理政府，即“治吏不治民”。政府官员严格守法，百姓怎敢不守法呢？建设绿色中国就不能回避这个最终的问题：怎样才能迫使政府守法？
　　这里我讲一个基本道理。法治的核心手段是分权制衡。法治不是法律，法治是使现有的法律“顶用”的办法。严格地说，法治包括三层意思。第一是个大原则，即法的权威至上，不是人的权威至上。第二是保证法律权威的核心手段，就是分权制衡。人的权力分开，互相制约，法的权威就上升。分什么权力？很多人知道，“三权分立”里的三权，指的是行政、立法、司法权。但只有少数人知道，在多数发达国家，行政和立法权是不分的，是合二为一的。即便是在美国，行政和立法权也是经常勾结在一起的。所以，分权制衡的基本内容是司法独立，独立于行政和立法。广义的司法独立还包括公务员执法队伍的独立或者中立。第三是保证司法和执法独立的制度，也就是职业的司法和执法官员必须经过严格的考试选拔，并且严格日常评估奖惩。政府官员不再违法，人民违法就很容易治理。
　　为什么法治就是分权制衡？我再重复一遍，法治不是法律，法治是让现有的法律顶用的手段，特别是治理政府的手段，是迫使政府官员遵守法律的手段。法治有三层逻辑。第一是法律至上这一根本原则，第二是实现这个根本原则的惟一办法，即分权制衡，主要指的就是司法独立。也就是说，政府做得对不对，既不归老百姓来判断，也不归政府来自我判断，而是由一个中立的、职业的第三方来判断。这个职业的第三方拥有政府正式部门的权威。第三是保障司法独立的办法。司法没有军队或者社会利益做基础，是中立的第三方，怎么会有权威呢，怎么独立得起来呢？中国古训说，“公生明，廉生威”。公正廉明是司法权威的惟一来源。这就要求司法和执法队伍是职业的，是考试选拔的，而且每日每时都被笼罩在被评估的地位上。他们是法律的化身，不是利益集团的代表，这样才能公正，才能去按照法律的规定，为公共的整体利益服务。
　　现在，我想为我讲的话做个总结。第一，建设工业中国与建设绿色中国的逻辑是不同的，建设绿色中国的前提是政府必须守法。第二，迫使政府守法的关键是法治，是分权制衡，是制止民选的或者非民选的独裁者去滥用公权。第三，法治是个精英政治的思路。不强调立法，而强调司法独立；不强调代表利益集团，而强调脱离利益集团的中立；不强调通过选举来选拔官员，而强调严格的考试和成就评估来选拔精英。不强调一时一地取悦于老百姓，而是坚定地代表整个民族的长远利益，也就是法律所体现的普遍正义，也就是绿色中国的利益。
　　自由地选举立法者，那不是解决我国问题的正确思路。我国订立的法律，无论在内容上，质量上，还是立法效率上，都并不比世界上任何地方差。我国关于环境的规定和法律已经非常细致严密了。在今天的中国，让人民代表大会去制定一条荒唐的恶法，比在民主国家还难，因为民主国家里的立法经常被利益集团控制，被资本控制。在我们国家，最大的问题不是没有法律，不是法律不好，而是政府官员藐视法律，甚至把宪法当作废纸一张。他们是否违法，靠他们自己来判定，或者靠支持他们的选票来判定。他们滥用公权，因为他们滥用公权不受惩罚。为了建设绿色的中国，为了完成建设绿色中国这个艰难的任务，我国应当推行行政改革，向香港、新加坡、日本的行政体制靠拢，让司法独立，执法队伍中立，走一条法治的精英主义路线。这条路线要求坚决淘汰一切敢于以身试法的官员，而且不管他获得了多少张选票。
　　关于这种行政改革，我在一本书里简要地提出了一个由六大支柱构成的政府体制，我称为“咨询型法治”，也可以说是“商议型法治”。这六大支柱是这样的。第一个支柱是中立的公务员系统，这是考试和考评选拔出来的。第二个支柱是独立的司法系统，他们是精英中的精英，用以判断政府作为是否违法。第三个支柱是独立的反贪系统，用以调查政府内部以公权谋私利的行为。第四个支柱是独立的审计系统，用以揭露政府违法滥用财权的行为。第五个支柱是广泛的咨询系统，不仅包括人民代表大会，而且要设立在政府的每个部门和每一个层级。最后一个支柱，即第六个支柱是一个原则，是所有上述五大政府部门都不得侵犯的自由原则，即言论、出版、集会、结社自由。如果通向权力的道路上都是考试和考核，我们就不害怕煽动者夺取权力。如此，自由的，多元化的言论和人民团体将成为国家的健康力量。
　　也许，我们关于建设绿色中国的思路各不相同。一个世纪以前，精英们关于如何建设工业中国的思路也不一样。然而，我们的目标是共同的，也是坚定不移的。中国革命用去了半个世纪，中国的工业化又用去了半个世纪，建设绿色中国还要用半个世纪。把绿色中国这个伟大事业做成了，我们才不辜负先辈们的努力，我们才能自豪地说，今日和明日的精英们，与昨日的精英们骨头一样硬，甚至更强悍。我们这一代精英们坚信，祖国必须是富裕、强大的，而且是绿色的。这就是说，在我们死去的时候，我们必须留给后代一个不逊于任何发达国家的发达国家，这个国家拥有世界上最强大的工业，而且是碧绿色的。
　　（作者系北京大学国际关系学院教授，本文为 2005年1月“绿色中国”第六届论坛上的发言）