李海岩
　　循环经济是关系到我们国家全面协调和可持续发展的一个重要的战略课题，是贯彻科学发展观的重要内容，同时也是当前社会有识之士普遍关注的一个问题。我想从体制和机制的角度来研究如何促进循环经济发展，如何促进环境保护工作。
　　首先，发展循环经济促进环境保护的关键在于消除体制和机制的障碍
　　现在我们国家正处在经济发展的高速时期，经济发展水平的提高对资源的需求越来越大，资源约束不断增强。我们的人均耕地占有水平只有世界平均水平的40％，人均水资源的占有量只有全球的四分之一，各种能源、石油、天然气、煤炭也都大大低于世界平均水平。而资源的粗放利用和浪费现象却非常严重，我们的环境污染和生态破坏造成的GDP的损失占13－15％。这种情况如果不及时扭转，我们现在的发展是不可持续的，我们的工业化、城镇化、现代化的目标也是无法实现的。
　　“十一五”规划要从2006年开始实施，今后15年是我们资源消费程度最大的时期，资源的瓶颈如果不突破，我们实现全面小康的目标就是无米之炊，我们翻两番的目标也会落空。导致这些问题的原因是多方面的，从总体上看，经济结构的不合理，经济增长方式的粗放是直接的原因。从上世纪90年代开始，中央一再强调要转变经济增长方式、调整经济结构，并且作为我们“九五”及
“十五”时期经济建设的重要方针，经过10年的努力应该说取得了很大的成绩。但是并没有改变所谓高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率这么一种粗放的经济增长方式。我们产业结构中的农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后的局面也没有根本改变。
　　从更深的层次讲，是因为我们目前还没有创造出有利于循环经济发展的体制条件和政策环境。举例来讲，我们面临的水的问题，在管理体制上就存在着城乡分割的痼疾，一些部门在水的管理权上互相争执，水价的改革，改了一二十年，还没有真正形成和我们水资源短缺程度相适应的合理机制。与之相类似的是土地资源，一方面我们的人口和粮食需求在不断地增长，另一方面城镇化需要大量占用土地，如何提高土地的使用率？这里土地价格的不合理问题始终是我们不能有效利用土地资源的重要原因，根源又在于土地的管理体制。
　　此外，我们的煤电价格形成机制，原油、成品油价格形成机制都还没有理顺。所以，加快循环经济的发展关键是要深化改革。循环经济是对传统的粗放经济增长模式的根本性的变革，循环经济的发展是一个市场变化的过程，要按照市场和宏观调控相结合的原则，全面推进各种子系统的运转，要促进观念的转变，要建立和完善促进循环经济发展的法律法规体系，要改变单纯追求GDP的政策目标等等。因此，在当前和今后一个时期，我们加快循环经济的发展，关键是制度创新，进而带动观念的创新和管理的创新。
　　第二，促进循环经济发展必须促进政府职能的转变
　　循环经济的发展政府是起着主导作用的，是市场不可替代的。在这方面各地政府面临着艰巨的任务。当前包括几方面：首先是要树立正确的发展观，要把树立以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观作为我们的根本指导思想。二是要认真做好规划，要把循环经济作为我们编制“十一五”规划的重要指导原则，加快节能节水、资源循环利用、再生利用等等环保领域的编制工作，要建立科学的循环经济评价的指标体系，要研究提出国家循环经济发展的战略目标和分阶段的推进计划。三是要加强宏观指导，特别是要完善产业政策，鼓励发展低消耗、低排放的第三产业和高新科技产业，用先进的技术来改造传统产业，严格限制高耗能、高消耗、高污染、高浪费资源的产业。各类工业园区的发展也要按照循环经济的发展模式进行利用和改造，形成资源循环利用的产业链。四要加强示范推广，在重点的行业、重点领域，在我们的工业园区和城市开展循环经济试点工作，通过试点推出循环经济发展模式，实施重大技术领域和重大项目领域循环经济的评价指标体系，完善再生资源回收网络，促进再生资源循环利用的法律法规政策，通过树立一批先进的典型，为循环经济的加快发展提供条件和借鉴，为企业全面实施清洁生产发展循环经济奠定基础。
　　第三，发展循环经济要加快价格体系的改革
　　政府在循环经济发展中有着不可替代的主导作用，同样，市场机制在循环经济发展中也应该发挥重要的作用，特别是通过价格的改革实现资源、再生资源的可替代性。如果我们的资源永远在低于成本的廉价水平，就不可能实现资源的循环利用。这方面包括电价的改革、水价的改革，也包括一系列资源价格的改革。
　　第四，必须深化资源管理体制的改革
　　资源管理体制的改革重点是进一步明晰资源的所有权和使用权，没有明晰的产权关系就不可能形成良好的利益协调机制，也不可能形成有效的激励和约束，更不可能实现资源的有效利用。就此而言，首先需要加快完善自然资源的产权制度，包括要进一步明确自然资源所有权的排他性，最基本的就是要明确资源占有者的权利和利益。二要尽快建立资源使用权的初级配置市场，严格按照市场运作，恢复资源使用权的经济激励作用。三要完善资源使用权制度，有序地开放和完善资源产权的二级市场，开放资源产权流转线。还要逐步建立我们水权交易市场，明确国有水资源使用权的出让转让的一般程序，有计划、有步骤、有重点地推进水资源使用权的制度改革。
　　第五，要大力推进财税体制改革
　　完善的财政和税收体制对于发展循环经济有着良好的激励和约束作用。首先应当建立完善的生态建设补偿机制，要加强生态建设补偿资金，受理环境治理和专项保护资金。
　　二要设立环境治理和保护的专项资金，支持重点的环境保护和治理。要妥善协调各方面的利益关系，包括东部、西部和上游、下游的利益关系。比如重要的城市供水、河流的上下游要进行机制补偿，下游地区从收益中来支持上游，来进行生态补偿。
　　三要利用资源税加强对环境的保护。要扩大资源税收征收对象的范围，对现有的其他资源税和土地使用税以及各类资源性收费，要强化要加强资源消耗管理功能，要把资源消耗大等行为列入资源消费范围内。要逐步实行环境保护税制，对现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度逐步改称征收环境保护税。要建立绿色关税体系，对于原材料、中低产品和半成品出口要征收出口附加税，对影响环境的商品要征收进口附加税，同时对国内不能直接生产，但直接用于清洁生产的进口设备，包括仪器和各种知识产权可以在关税和进口环节增值税上给予减免。
　　四要制定一个税收的激励机制，对于研究和有利于发展循环经济的企业和产业，制定并实施各类资源税、环境保护税的差别税率，对于环境资源再生利用和综合利用的投资生产和销售以及使用相关产品提供税收优惠。
　　第六，发展循环经济需要广泛的公众参与
　　循环经济的发展有赖于政府的支持，有赖于企业的参与，更有赖于公众的参与。从政策而言，政府要制定相关的规划，要制定相关的政策。而在这个过程中，也要充分地体现企业和公众的参与，要通过各种方式实现政府决策的透明化、民主化和科学化。
　　从公众参与的角度而言，一要加强对循环经济的教育，包括对一般的中小学生、包括我们的消费者，要进一步加强有关保护生态、保护环境、促进循环经济的法律法规和各项知识的教育，提高公众对于发展循环经济的重要性和紧迫性的认识。　　
二要进一步培育和推广绿色消费，使全社会树立正确的消费观，鼓励使用资源节约型的商品，抵制过度包装，深入广泛地开展绿色艺术、绿色标志、绿色消费行为的教育和倡导工作。　　
三要强化企业环境保护方面的社会责任，企业既是资源的主要消耗者，也应当是循环经济发展的主要实践者，企业家应当承担起这方面的社会责任。让我们感到欣慰的是，现在有一大批中国第一流的企业家，都在认真地探讨如何保护生态环境，如何促进循环经济发展，并且形成了广泛的共识，这使我们看到了循环经济在中国的希望。
　　循环经济的发展最终依赖于法律、依赖于法制，这是我们发展循环经济最根本的保障。
　　（作者为国家发改委经济体制综合改革司副司长，本文为2005年6月“绿色中国”第七届论坛上的发言）