战略环评与民主决策

  
  李 楯
  我重点谈一下战略环评与民主决策的问题,这是一个关系到社会转型与发展的重大问题。
  我们现在所做的具体的环评,主要在规划环评和项目环评这两个层面上的。但从一个社会,一个国家的整体上说,就应该从决策上,从战略上抓起,再到规划,到项目。项目的环评关系到企业。作为企业的经营者,他非常有理由首先考虑利益的取得,他要牟利。当然作为社会的成员,他同时也负有社会责任,应该有商业行为的伦理准则。当我们整体地看到国家、企业以及社会三个层面的时候,我们来看环境问题,、来看决策问题,就会有不同的思路。
  当我们谈到战略的时候,联系到战略之下规划的问题,联系到具体项目的时候,首先需要提出我们的目标究竟是什么,或者说在一个政府的问题单子上,排序上哪一个是放在前面的。他可能有多种目标,但是在这时候哪一个目标是放在前面的,这是非常重要的。我们的目标是首先为了人,为了一个个的人,为了提高我们中国人的生存质量,构建一个和谐的社会,还是为了赶超和拼比,为了与发达国家拼比,为了赶超发达国家。
  我觉得我们存在一个问题,就是在我们这个社会里,在相当的程度上缺乏一种忧患意识,但却有一种在计划经济时期留下来的敌情意识。我们在很早以前就提出首先要面对和平、发展两大主题,我们是不是真正这样想,还是我们在实际上是着眼于与和平、发展相对的那一面。如果真的考虑和平、发展确实是我们所面对的主题,我们首先要为提高人民的生存质量考虑,那么就会有另一个思路。我们就要考虑到以人为本,要考虑到可持续发展,要考虑到国内的和谐社会和国际上的和谐世界,以及人类和自然,和生存环境的和谐共处,要争取一种双赢。如果我们沿袭了过去计划经济时代、阶级斗争时代的思路,那么我们就会强调另一种所谓的抽象整体利益,强调要战胜别人,要战胜自然。
  这里就涉及到我们究竟按哪一种目标和战略思路做规划。我觉得首先应该有一个好的规划目标,我们做环评的时候是要评价是否达到了这个目标,而不是做规划的人只想他自己的目标,只想本系统、本地区、本部门的利益,而环评却从环境保护的要求上为这个规划把关。我觉得这里还有一个问题,就是我们有没有一个整体的政府。我们现在改革之后出现这个问题,就是地方利益和全国的利益,政府中各个部门的利益确实不是很统一的,有时甚至是冲突的。作为一个国家来说,当社会趋于多元的时候,社会中不同的人们之间的利益和主张是不同的,是多元的时候,政府必须是一个整体,要有一个整体的政府,来衡平不同的利益,考虑大家的利益,协调大家的利益,考虑我们共同的发展目标。因为很多事往往在一个领域、一个区域、一个部门上看可行的,恰恰是在整体上出问题,环境保护,生态平衡就是这样的问题。
  在做规划的时候有几种提法是值得考虑的,我认为这是一些过时的或者是不正确的提法。第一,人口和资源是不是发展的硬制约,我们总是讲我们是发展中国家,我们现在还比较落后,我们必须发展,我们的人口多资源少,于是就必须怎么样,怎么样,我个人不大同意这种看法。因为,我们看发达国家除了像美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯这样的国家,他们在平均面积上的人口比较少,资源比较多以外,相当多的发达国家都是人多资源少。我们再看一看中国在东南沿海、长江流域、发达的城市、发达的地区,也都是人多资源少,人少资源多并不见得你发展得就好。
  我们做一个这样的比较,就是在世纪之交的时候,中国大陆每平方公里土地上站着的是129个人,当年,我们的人均国民生产总值是860美元,与此同时,中国的台湾每平方公里站着的是595人,它的人均国民生产总值是12838美元;中国的香港每平方公里站着的是6218人,它的人均国民生产总值是25280美元。那么在国际上,我们还可以看一下,日本四面环海,资源缺少,每平方公里的人口是333人,是当时中国大陆平均人口的2.58倍,但是它的人均民国民生产总值是37850美元,是中国的44倍。以色列资源缺少,发展条件恶劣,地处沙漠,水资源奇缺,但它却是高耗水农产品的输出国,它每平方公里上平均人口是269人,是中国大陆的2倍,人均国民生产总值是15860美元,是中国大陆的15.38倍。荷兰有将近三分之一的国土在海平线下,地势低洼,却是世界上排名第三的农产品出口大国,它每平方公里上站着的是456人,是中国大陆的3.53倍,人均国民生产总值是25820美元,是中国大陆的30倍。所以,我们不能说那些人强调人多资源少制约发展的说法不对,但我觉得最起码是不全面的。
  第二个问题,我觉得我们有些既定的思路、既定的与规划、项目相关联的行为方式、思维方式是不是可以改变的。第一点就是我们究竟需要多少,不管是对资源的需要、能源的需要,还是对直接用于消费的产品的需要,我们究竟需要多少?我们定的目标往往受到一种消费主义的影响,那个目标是不是一个很合适的目标?我们定出的目标,如果达不到的话,我们的生活质量是不是同样可以很好,甚至比达到这个目标更好。
  第二点就是还有没有进一步节约的空间,我们在资源、能源、产品紧缺的时候,我们的浪费是极大的,这是第一个问题。第二个问题就是可以不可以有替代方式,比如说我们在能源上有水电、火电、核电、风电、潮汐电、太阳能电,我们是不是可以替代,我们有些地方不去替代,这里有部门的利益,有些办法可以替代,但是有些人会想“我干的就是这个,替代了,我干什么去”。
  第三点,目前受到指责的一些生产方式是不是能改变?说火电、水电有污染,是不是就一定要取消它?是不是一定就是不可改变的?我觉得有些是有可能改变的,就看我们是不是把钱和精力投入进去解决这些问题。我觉得这里面有一个后发劣势的问题。后发展从理论上看应该是有很大优势的,就是可以避免很多前人走过的弯路,但在实际上却会表现出一种劣势,这就是后发劣势。后发展可以直接学习、模仿别人的技术,而不去考虑能够产生这种技术的制度背景,学技术可以在短期内直接见效,而改制度则会伤及一些人的利益。这样,学习技术,延缓了制度的改进。这种做法短期效果不差,长期代价非常高。这里就提出一个问题,在世界性的近、现代化过程中,为什么上台阶的技术都没有产生在中国?比如说从没有内燃机到有内燃机,从没有用电到用电,从没有核能到有核能,人家要对我们封锁技术,比如说制造原子弹这个东西人家对我们封锁我们也能够做到,而人家没有的,我们从不投入资金去做这种实验,去往前走一步。为什么上台阶的/标志一个历史阶段的技术都不出在中国?这就有一个问题,良好的技术的生成是需要好的制度环境的。
  在国务院全面推进依法行政实施纲要中,中央特别提出影响、阻碍我们改革的制度性的、体制性的障碍的问题。我们改革面对的难题,有部门利益、地方利益的问题,也有体制性的障碍的问题,我们在计划经济时期形成的已成定势的行为方式、思维方式和规则阻碍了我们的改革,也阻碍了我们的发展和进步,其中就有法制的问题。如果不能从整体上解决好问题,整体的战略没有很好的调整平衡,单从部门、系统的方面着眼去做规划,这个时候如果出现问题,当块与块、条与条之间出现问题,当各个领域的规划出现矛盾和抵触时,环境往往是让路的,环境要退一步,我要让开,因为他那个已经做好了。这就有一个问题,我们面对的核心问题究竟是什么?有人说规划实施的环境承载能力是一个关键问题,而我恰恰认为最核心的问题是我们在做规划之前战略目标是什么?做规划的价值取向是怎样的?我们有没有能够衡平不同利益的整体的政府。有时我们看不到整体的政府,这就是我们为什么在这几年特别提出强调执政能力的道理。因为当我们改革之后,当利益分化出现之后,恰恰要有一个整体的政府来衡平不同的利益,来超脱具体的一些日、一些群体的利益,为民族、为国家、为人类做长远的考虑,考虑长期发展,考虑环境问题。这里面还有一点,我们考虑到环境上是好一点差一点,该这样做该那样做,最后,环境评价的时候,我们不要忘了有些问题是超越了我们现行法律底线的,也是超越了人伦底线的,有些为一己私利超越了人伦底线,因为这样的问题不仅伤到了环境,还伤到了我们的人权保护,还伤到了我们这样一个多民族的国家,一个大中华范围内人们能认同的文化遗产问题,他往往在破坏环境的时候,对其他方面也造成破坏。
  所以,我们首先不是讲做环境评价的时候解决什么问题,怎么进行,用什么方法手段,我觉得问题不在这儿,而在于决策问题。我们要谈到决策民主,我们党在十五大提出建设法治国家,在十六大提出政治文明建设。那么要讲到这个问题有两个前提,一个就是各个国家都存在的利益的多元化,就是进入市场经济了,不像过去讲的,我们大多数人的基本利益是一致的,而是人们分化为利益和主张不同的群体,人们的利益和主张是不一致的。同时还有一个问题就是我们中国特有的——,社会转型,我们社会转型固然取得了很好的成绩,但是,我们要警惕其他的问题,就是我们出现了贫富分化,出现了社会分配不公的问题,我们要解决这个问题就要克服体制性障碍。最起码要有这几点,那就是信息公开,政府的信息要公开;公众参与,公众不只是被动员,而是要主动参与,官员问责,官员和政府机关只是代人民管理国家和社会事务的管家而已,是要对人民负责任的。
  作为企业来说,我一直认为在市场经济中企业牟取利益是合理合法的,但是有一个问题,就是不能为富不仁。我们知道在1999年,当跨越世纪的时候,在瑞士达沃斯的世界经济论坛上提出了全球协议计划,在2000年3月正式启动了这个计划,其中要求企业对环境应该未雨绸缪,应该事先做好准备,要求主动增强对环境方面承担的责任,鼓励无害技术的推广和发展。问题是这些年来,我们中国有些企业不但自己没有做好,而且造成了一种环境,把进入中国投资的外国企业都带坏了,觉得在这里有比在本国有更低的标准。我一直觉得当时代进入到这样一个时期,企业家对人类的发展、对社会的发展起着至关重要的,甚至是非常大的作用的时候,我确实寄希望于中国的有良知的企业,他们不但能够使企业有很好的发展,能够取得非常大的利润,而且他们是负责任的,他们在经营好自己企业的时候,对人类的发展做出了极大的贡献,他们是做善事的。
  我觉得面对环境问题和其他的问题,需要政府、企业以及社会,包括志愿者,包括非政府组织,包括传媒,大家齐心合力做好发展这篇大文章。不是单纯从某一个领域、从某一个狭小的视点出发,而是共同努力。因为我们从法律的角度谈到人权的时候,环境是第三代人权,环境权不是靠个人能够解决的,也不是政府能够解决的。这第三代人权比如环境权、发展权、共同遗产继承权,这样一些权利要靠政府、国际社会、非政府组织、企业、传媒、社区、志愿者等共同参与、共同努力,有一种良好的合作,才能实现这一目标。也只有这一目标的实现,人类才能持久的生存下去,人类的生存质量才能真正有所提高。
  (作者系清华大学当代中国研究中心教授,本文为2005年6月“绿色中国”第七届论坛上的发言)
  
  

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