谢俊奇
决定城市化进程的主要因素是经济社会快速发展，特别是工业化的发展。而城市化的主要表现形式是人口从第一产业脱离，从事第二产业和第三产业，向城市聚集。由于人口的聚集，需要有较为充足的土地供应，使得日益增加的城市人口有生存、生活和生产的空间。因此，有“人口城市化”和“土地城市化”之说。也就是说除了人口转移和聚集以外，有效地土地供应，是城市化的必要条件之一。对于中国而言，人口众多和土地资源短缺，是我国的基本国情之一。在城市化过程中，保护土地，保障供给，是一个重要的问题。围绕城市化与土地资源供给的关系，四个问题需要进行认真的研究：一是分析城市化及其用地的历史和现状，为未来决策提供可供借鉴依据；二是分析城市用地存在的主要问题，为解决这些问题提供方案；三是根据未来城市化发展趋势，进行用地预测；四是应该采取有效的调控措施，保障城市化与土地资源利用之间得到有效平衡。
一、城市化及其用地的历史和现状
从解放以来，我们国家城市化走过了一个曲折的历程。从人口城市化角度看，改革开放以来我们国家城市化的发展非常迅速。从1949年到2003年，我们国家城市化以年均提高0.61个百分点的速度在增加。而从1949年到1978年，年均增长只有0.37个百分点；从1978年到1990年，年均增长速度达到0.71个百分点。从1990年到2000年每年增加了近1个百分点。从1995年到2003年，年均增长了1.4个百分点。可以看出，我国的城市化从上个世纪90年代开始增长速度逐渐加快。
我们国家城市化的发展在地域上存在很大的差别。东部城市化的速度和水平明显高于西部。从城镇化水平看，还有一个规律，就是北部高于南部，而东部沿海和东北地区城镇化水平较高，中西部城镇化水平较低。但内蒙古、新疆的城镇化水平也比较高。
近年来，人口城市化发展的趋势、增长的态势与历史相比，发生了很大变化。从1990年到2000年，北方的城镇化略快于南方，主要是中国的东南沿海省份，包括上海、江苏、浙江、福建、广东和海南。中部个别省份，像重庆、湖南、陕西增长也较快。发展比较慢的地区主要是东北、华北、西北和西南地区。这个增长态势和城镇化的水平有明显的差距。
从用地来说，到2003年，全国的城镇建设用地总量16万平方公里，城镇人口是5.23亿，人均城市用地在115平方米左右。从1999年开始，我们对全国的城市化和用地情况进行监测特别是对93个50万人口以上的城市用地情况进行监测，以揭示其用地状况与城市化水平之间的关系。通过监测，全国93个50万人口以上的城市，平均每年每个城市扩展11平方公里，扩展速度是相当大的。每平方公里能够容纳1万人，城市扩展的速度可能有11万人，这个速度非常快。因为城市周围的土地都是我们国家最好的土地，基本上都是高产、稳产的土地。城镇化用地的扩展结构，主要是工业用地，这说明我们国家现在正处在工业化的时期。住宅用地占了20％左右，还有一些城市的基础设施等其他用地。
现在来说，城市化及其用地、城镇建设扩展用地是我国占用土地特别是占用耕地的一个主要因素。从1997年到2004年，我国耕地减少了1亿多亩，城市的发展占用了相当一部分。当然，占用耕地中生态退耕和农业结构调整是第一位的，但是这种占用耕地多数是生产能力低下的劣质耕地，并且是属于结构性的，是可以逆转的。而城市占用耕地，多数是城市周边生产能力较高的优质耕地，并借属于转换型的，即被钢筋、水泥所替代，是不可逆转的。所以城市用地的拓展是土地利用方面关注的一个很重要因素。我们在新一轮土地利用总体规划修编要进行的环境影响评价，重点关注的是城市用地的扩展对环境、对生态系统造成的影响，比如说生态退耕和其他的农业调整，对环境的影响有很多方面都是正面的影响，而城市的扩展对环境的影响很多方面都是负面影响。所以说，关注城市用地的扩展和城市化及其对环境的影响，是我们这次土地利用总体规划修编的重要方面。
从人口城市化和土地城市化两方面看，不同规模的城市用地的量是不一样的。从人均用地来说，特大城市比如100万人口以上的人均用地是68平方米；50万到100万的大城市的人均用地只有75平方米；从20万到50万的城市人均用地是92平方米；小于20万达到114平方米；而一些比较小的城镇用地，人均用地达到了183平方米。现在有人争论，中国的城市化道路是发展大城市还是发展小城镇。但从我国人多地少的国情来看，从利用土地效率来说，大城市利用效率高一些。也就是说，在一定的土地范围之内大城市容纳的人口多一些。当然大城市对环境的影响和对其他方面的影响也和中小城市不同。这些也是我们在今后的土地利用总体规划里面对城市环境影响评价重点考虑的因素。
二、城市用地存在的主要问题
第一，城镇的拓展与农用地资源保护的矛盾非常尖锐，耕地保护的压力大。城市扩展占的地主要是城市周围最好的地。城市都是在位置、条件比较好的地方发展的，而这些地方也是光、水、热条件比较好的地方，特别适宜发展农业。所以，在这些地方城市的快速扩展和农用地资源的保护之间矛盾非常突出。如果保障我们国家的粮食安全和生态安全，对城市的无序扩展就必须加以限制。保护宝贵的耕地资源，同时也保护了我们城市周围的这一片绿色。
第二，许多城市在进行城市规划时不切实际地把城市做大做强，盲目扩大城市的建设用地。我国现在有几十个城市要求建成国际大都市，有的要求把中等城市做成大城市或者是特大城市，现在有很多小城镇要求形成中等规模的城市，这种观点值得商榷。现在国际上究竟有多少国际性的大都市呢？中国能称得上国际大都市的城市不可能超过5个，世界上没有哪个国家超过5个。香港都不称自己为国际性大都市，而是称为区域性大都市。我们现在是盲目地扩大了城市的建设用地。还有的城市做城市规划的时候，对于城市人口的预测进行虚拟的预测，如对珠江三角洲等一些城市规划的预测。如果按照那些城市规划的预测，全国很多人口都需要往那儿迁移，才能达到城市预测的规模。这样不但占用了周围大片好的农用地或者生态用地，而且使城市连片，没有一点绿色空间。这对环境是非常不利的。
第三，城镇土地的利用效率低，而且粗放。目前我国城市用地中，有7.8％的土地约400万亩的土地属于闲置土地，还没有被开发，而低效利用的土地则更多。闲置土地是从2004年11月开始到2005年3月调查出来的，并且是由地方逐层上报的，实际的情况，城市里面的土地闲置比这个数目还要大。因为很多地方为了在新一轮土地规划修编上多申请土地扩展的指标，而把闲置用地大大低估了。
第四，城镇化的区域不协调，造成了宏观土地的失调。有些地区城市过于密集，不同地区城市化差异反映了土地利用结构的失调。要建立中国城市化的城市体系，使大中小城市协调发展，同时我们也应该着眼在区域的发展上，而不是盲目地集中在一个城市带，或者是几个城市群，而是要在区域上面有协调。要缓解城市化对生态对环境的压力，也要缓解人口对资源方面的压力。
最后一点，城镇发展与征地农民矛盾突出。因为发展城镇化，征用周围的农用地，不但造成了绿地减少，还造成了与农民之间的矛盾。因为每年征用的土地（按照11平方公里的扩展），百分之六七十是农民耕种的土地。由于征地，农民得不到合理的补偿和安置，所以跟农民的矛盾特别突出，也造成了现在很多上访和群发性事件的发生。
三、未来城市化发展趋势和用地预测
我们对未来城镇化的发展进行了简单的预测。从2000年到2020年，城镇化水平是每年增长一个百分点。如果到2010年，我们国家城镇化水平是在48％左右，2020年是在55％左右，到2010年城镇人口是6.77亿。2020年城镇人口达到8.3亿。因为现在的趋势基本上是每年一个百分点的增长，我们觉得也应该控制在这样的水平下。
我们对未来城镇发展用地也进行了预测。如果按现在全国所有城镇用地的水平，按照115平方米计算，到2020年的城镇用地是92300平方公里。2020年比2003年增加32300平方公里，一年增加1900平方公里。如果进一步使城市土地集约，降到人均110平方米来计算的话，到2020年城镇用地应该是88000平方公里，比2003年增加28300平方公里，也就是年均增加1660平方公里。由此可见，随着城市化的发展，用地扩展的趋势还是非常明显的。也就是说，比现在要多增加近三分之一的城镇用地。我们希望城镇建设用地能够控制在人均100平方米的范围之内，但是这个难度非常大，特别是在一些中小城镇。所以我们现在预测希望能够控制在人均110平方米的范围内。
四、应该采取哪些调控措施
我国的城市化应当做一条资源节约和环境友好的道路，特别是节约土地的道路，使城镇用地走集约和节约的发展道路。这样就需要有效的调控措施，使得城市化发展和资源环境的状况相协调。调控措施主要有：
第一，完善土地用途管制的制度，建立土地利用规划的新机制。完善和改革土地利用规划体系对城市用地规模进一步的确定。
第二，划定全国城镇的拓展边界。对城市化的地区，要促进城乡协调发展。只有城市，没有郊区，谈不上城市；只有城市，没有农村，不能称其为和谐。我们说的协调发展，应该是从它的收入、生活方式上来协调，而不是把广大农村都变成城市才是协调。所以要把全国所有的城市和城镇都划出成长边界来，而不能随意让城镇发展。同时还划出农业专用区、生态专用区等等，这样才能使城市和农村协调发展。
第三，开展土地利用的专项规划和规划设计，走节约型城市的道路。
第四，建立完善用地定额标准和集约利用机制，纳入国家强制性标准体系，提高土地利用效益和效率。要控制建设用地使之能被集约利用，控制建设用地的一个非常必要的措施就是建设用地的各种定额标准。在不同区域、不同规模和不同阶段都要有一定的定额标准。目前我们在城市建设用地当中，大马路、大广场用地非常浪费。所以说我们没有一个合理的建设用地的标准，包括多少人口和多少规模的城市，应该有什么样的广场等等。
第五，设定各类建设用地的门槛，严把市场准入关，这也包括一些环境的门槛。我们进入建设用地，通过市场的形式使用土地。我们建设用地的准入标准还不够完善，强制性比较差，造成了土地的浪费和对环境的污染。
第六，研究和制定土地资源可持续利用的指标体系，调控城市化过程。这个指标体系包括城市、经济各个层面，根据这个指标体系，我们对城市扩展和城市化水平进行严格的监测，必须达到这些指标体系才能使城市健康发展，否则就要严格限制这些土地的利用。
（作者系全国政协委员、中国土地勘测规划院副院长，本文为2005年8月“绿色中国”第八届论坛上的发言）
