加快推进战略环境影响评价 稳定实现生态补偿

  胡静林
  首先,缓解我国环境和资源压力的根本出路,在于改革环境和资源的无偿或廉价使用体制。企业生产成本中的环境成本不完全,这种环境无价、资源廉价的局面带来了浪费和效率的低下,企业缺乏保护环境的压力和动力,实际将负担转嫁给社会公众和政府。因此从根本来看,缓解环境和资源的压力,实现经济和社会的可持续发展,必须改革环境和资源的廉价和无偿使用体制。目前我们正在积极推进矿产资源有价体制,希望通过改革使矿产资源的廉价和无偿使用体制有一个根本的改变,引导价格机制对资源开发和使用产生调节作用。也就是说,使资源的价格反映出其要素的稀缺程度,使资源的开发利用走上集约化的道路,从而实现废弃物的减量和无害化的排放。就环境来说,环境也可以看作一个特殊的要素,有的时候这种要素是非常稀缺的。应该按照有偿使用的思路推进相关改革。具体来讲,通过建立和完善排污费的收费制度,包括生态补偿制度,改变环境使用的公共问题,把环境成本真正纳入生产经营成本,实现环境成本由外部化变成内部化。
  第二,生态补偿机制是实现环境有偿制度的政策手段之一。环境是一种要素,但是也有特殊性,所以环境的有偿使用可以依靠价格改革来推进,环境有偿使用必须借助一些制度的安排,比如说排污权、生态补偿。所谓生态补偿机制,即生态收益者在合法利用自然资源的过程中,对自然资源所有人或对生态保护付出代价者付相应费用的做法及方式有很多。一是通过财政转移支付的手段,例如中央财政每年对西部重要区域的转移支付都含有生态补偿因素;二是设立一些专项资金,对一些重要区域进行补助。2001~2004年中央财政安排环保地方专款5.2亿元,主要是用于国家和自然资源的保护建设、环境污染项目的补助,同时“十五”期间国债资金安排生态项目超过了1000亿元,主要用于退耕还草,北京环境污染治理工程等。中央于2004年正式建立了中央森林生态效益的补偿资金。此外,一些区域内政府间的江河上下游生态补偿也是生态补偿的一种重要形式。
  第三,战略环评是科学生态补偿的重要前提。战略环评的对象侧重于制定政策和规划本身,既不同于建设项目的环境影响评价,又与单个项目环境影响评价密不可分。生态补偿作为政府的一项重要政策,要建立生态补偿机制,战略环评是一个十分重要的前提。战略环评要为生态补偿明确这样几个问题。首先战略环评应对生态补偿政策的有效性作出客观评价,生态补偿往往是跨区域、跨流域得以补偿,涉及到个体的分配,会不会由于利益格局的变化,造成生态问题,这常常是十分重要的问题。战略环评可以通过对生态补偿主客体之间的利益、分配变化等多种因素的分析,对这种利益格局的变化作出客观的评价,进而对生态补偿本身作出评价。这种评价是十分必要的,以江河上下游生态补偿为例,如果将下游地区的部分收益用于补偿上游地区,那么下游地区是否应过度使用生态资源?上游是否将补偿的费用真正用在生态保护上?这些都需要做具体分析,这些有赖于环评。
  第四,对生态补偿的标准和原则要作出科学的分析。生态补偿的标准和原则是生态补偿政策的重要环节,因此对生态标准作出评价是生态补偿战略环评的重要内容。目前生态补偿的法律原则有公平补偿原则、充分和适当补偿原则、替代补偿原则等等,制定这些标准有多元补偿标准等等,对不同的地区、不同的时间和不同类型的生态补偿采取什么样的补偿原则和标准,还要考虑各地区的经济发展水平和财力状况,这些都是影响生态补偿政策的因素,战略环评就是要对这些细节作出判断。同时,还要对环评的具体方式作出评价,目前一些地区正在制定生态环境补偿费的征收管理办法,计划将水、资源、草原纳入范围。还针对一些跨流域、跨地区的补偿,一些专家提出了建立有关方面的机制。另外,区域内和政府间、政府和企业间、企业和企业间以及企业和群众间,也会产生补偿问题,不同的方式其效益也不尽相同。
  建立一个完善的生态补偿机制是“十一五”期间的重要工作,同时也应成为战略环评关注的重点。实施生态补偿是环境有偿使用的具体体现之一,作为缓解当前环境问题的重要措施,生态补偿将是“十一五”期间我们研究和推动的重要工作。作为财政部对于生态补偿的建立和完善,首先要完善政府间财政的转移支付制度。我国虽然尚未建立明确的财政制度,但是中央对生态效益地区的转移支付实际上是履行一部分生态补偿的职责,下一步中央财政将配合有关部门按照科学发展观的要求,在加大对中西部地区生态效益地区转移支付力度的同时,改进转移支付办法,突出对生态地区的转移支付。应采取有效措施,引导省级政府完善省以下的财政体制,不仅妥善处理江河上游地区的生态补偿问题,而且要推动基本公共服务均等化的进程,促进经济全面协调可持续的发展。其次,进一步完善对重点生态地区的专项资金支持和模式,强化生态补偿的功能。“十一五”期间我们将继续对重点生态地区进行专项资金支持,并积极研究更加科学合理的方式,进一步完善生态补偿机制。
  (作者系财政部经济建设司司长,本文为2005年8月
“绿色中国”第八届论坛上的发言)
  
  

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