孙佑海
　　这些年来，我国经济以较快的速度增长，取得了举世瞩目的成就，但同时环境资源的压力也越来越大，即将召开的中共中央十六届五中全会，将审议“十一五”规划草案，对我国“十一五”期间的经济和社会发展做出全面的部署和安排。在这样的大背景下，国家环保总局积极采取措施，推动《中华人民共和国环境影响评价法》的贯彻落实，促进战略环评参与经济和社会发展综合决策，提高相关部门和地方对战略环评的认识，强化规划环评工作，并从环境资源承载力角度提出对编制“十一五”规划的对策和建议，这必将对规划环评制度的实施和发展产生深远的影响。
　　一、我国面临着前所未有的环境资源压力
　　在制定“九五”计划时，中央为缓解环境资源的压力等问题，提出了实行经济增长方式根本性转变的战略任务；在制定“十五”计划时，为实现这一目标，中央又提出对经济结构进行战略性调整的要求。这些工作取得了一定的成果。但从总体上看，问题并没有得到根本解决，经济结构特别是产业结构仍然处于较低层次，经济增长方式仍然比较粗放，有些领域的问题甚至更加严重。在环境资源领域里的突出表现，一是经济增长过度依赖资源能源消耗，资源能源利用效率和经济效益过低，即“一低一高”：我国资源能源储量有限，一些重要资源能源的人均占有量大大低于世界平均水平，但是我国单位国内生产总值资源能源消耗量，却明显高于世界平均水平；二是经济增长的环境代价过高，环境污染和生态破坏过于严重。我国每增加单位国内生产总值的废水排放量和单位工业产值产生的固体废物，比起发达国家要高出许多倍。这些问题带来的直接后果是：资源能源对经济增长的约束强度不断增加，水、电、煤、油、运企业超负荷运转，经济运行绷得过紧。生态系统的整体功能下降，制约经济社会发展，严重影响人民群众身体健康，经济发展与环境资源的矛盾日益尖锐。很显然，如果不尽快解决好这些问题，我国经济社会发展的良好势头就难以长期保持，国民经济的整体素质和生产能力也难以提高，如处置不当，还可能引起经济大起大落，甚至影响到政治和社会的稳定。
　　举两个例子：一个是煤炭。我国经济和社会的正常运行离不开煤炭，2004年，我国的国内生产总值即GDP达到13.65万亿元人民币，煤炭消费量达到18.7亿吨，2005年我国的GDP很有可能在去年的基础上再增长9%左右，煤炭消费量将超过21亿吨，这个数字不得了。如果按照目前的增长速度，到2020年，煤炭消费量就将达到36亿吨左右，我国的资源有这个保证能力吗？目前我国的煤炭安全生产年保证能力只有12亿吨左右。这样下去，将产生什么样的后果？安全事故问题将如何解决？另一个是水环境。2004年全国化学需氧量的排放量为1339万吨，超过水环境容量67％；氨氮排放量为133万吨，超过水环境容量的90％。以我们的母亲河黄河为例，现每年化学需氧量的排放量是140万吨，氨氮的排放量是14万吨上下，分别超过黄河水环境容量的60％和2.5倍。水环境负荷这样严重超载，发展下去将产生什么样的后果？所以大家的忧虑不是没有道理的。
　　二、做好规划环评是缓解环境资源压力的重要手段
　　为缓解环境资源的压力，党中央、国务院已经提出了解决问题的办法，那就是在科学发展观的指导下，调整经济结构，转变经济增长方式，加大环保力度，建设资源节约型和环境友好型社会。之所以提出这个对策同时也意味着：我国一些部门和地方，在领导或者指导经济和社会发展的工作中，还没有做到以科学发展观为指导，没有调整好产业结构，没有根本转变传统的经济增长方式，当然也没有建成资源节约型和环境友好型社会。这“四个没有”，与规划环评制度没有发挥应有作用有关系，而且有着直接的、重要的关系。就是说，环境资源的压力增大，与规划环评制度的实施不力有重要关系。
　　胡锦涛总书记指出，我国经济结构不合理和经济增长方式粗放的问题，根源是经济体制尚不健全，症结是企业、政府、市场的相互关系尚未理顺，政策法制环境尚不完善。总书记的讲话切中了要害。实际情况是，全国人大常委会早已通过了《环境影响评价法》，已经依法正式建立了规划环评制度。在有了正式的法律制度的情况下，竟然执行不下去，看来是我国规划环评制度的实施环境有问题。一些地方环保局反映，我们是政府的一个职能部门，官帽子在领导的手里攥着，我们顶不住压力不敢开展规划环评。这个现象触及到了实质问题。看来我们的法律实施环境有问题。因此，要贯彻实施法律，一定要有良好的法治环境，要有良好的法律实施机制。
　　三、要大胆依法进行规划环评
　　既然规划环评制度的实施机制出了问题，那么，我们就要认真研究产生问题的原因所在，并下决心去解决它。
　　（一）规划环评制度的实施主体是人民政府及有关部门，它们有执行法律的责任。法律规定什么行为是必须做的，什么行为是禁止做的，违法的后果是什么，这些规定就必须在执法实践中兑现。否则法律就是一纸空文。长期以来，在我国一些地方竟然形成这样一种可怕的习惯：违反刑法是违法行为，违反环保法不算违法。我认为这个习惯必须改变。因此有必要明确：依法应作规划环评而不作的，是一种违法行为。如果连这个话都不敢说，我们还怎样去执法？我们什么时候才能建成社会主义法治国家？
　　（二）规划环评的具体操作者，是环保部门和有关部门。作为环保部门应当大胆工作，敢于负责。
　　（三）有了环评法，还须抓紧制定配套的法规规章。为此我们要清理和研究：凡是法律要求制定具体配套法规规章的，有关方面究竟制定了没有？有关部门依法应当制定配套有关技术规范的，究竟按时制定了没有？
　　（四）执法部门必须严格执法。为此我们要回顾和检查，在执法机关的职权范围内应当
　　查处的行为，执法部门查处了没有？
　　我们深知，开展规划环评与开展项目环评有很大不同。规划环评的显著特点，就是对政府制定的规划进行评价，这种评价实质上是监督的一种方式。对政府的行为实施监督是不容易的，会有很多的阻力。为此，我个人赞成国家环保总局2005年对长江三峡配套工程以及圆明园湖底防渗工程进行的环评执法行动。通过这些执法活动，大大提高了人们特别是各级领导干部的环评意识，这是最大的收获，这是最有意义的成果。如果将此事形容为“环评风暴”的话，我看这样的风暴应当经常刮。
　　四、要真正使规划环评制度由本本成为现实
　　胡锦涛总书记今年三月指出，要严格执行规划和建设项目的环评制度，坚决控制可能发生新的环境污染和生态破坏。在谈到河流的环境保护问题时，胡锦涛总书记还明确指出，流域开发规划、水电建设项目都要依法进行环境影响评价，在工程的规划、设计、施工和运行管理的各个阶段，都要有切实可行的保护生态和环境的措施。总书记的指示非常明确。因此，对水电建设项目进行环评，依法开展规划环评，有关部门以及工作人员还顾虑什么呢？
　　当然，再好的法律也是本本，法律的生命力在于法律的实施，在于将法律规定变成现实。那么，如何将法律由本本变为现实呢？
　　（一）进一步提高各级政府的规划环评意识。现在，有的地方的党政领导对开展规划环评的重大意义认识不足，有的甚至有抵触的情绪，认为环保法律是阻碍经济发展的“绊脚石”。这是必须克服的极端错误的认识。
　　（二）要及时制定配套的法规和规章以及技术规范，增强法律的可操作性，为环评制度的有效实施创造必要的条件。
　　（三）各级环保部门要及时开展规划环评的具体组织工作。要克服畏难情绪，符合法律规定的，就要大胆去做。
　　（四）要善于抓典型。在中国推行一项重要制度，抓典型具有重要的方法论意义。有关政府和环保部门，可以通过抓典型，宣传环评制度，推动环评法的实施。好的典型要表彰。对于违反法律拒绝规划环评或者在评价以及审批工作中弄虚作假的，要依法惩处。依法惩处违法行为是最有效的法治教育方式。
　　（五）人大在推动规划环评制度的实施中，具有不可替代的重要作用。根据法律的规定，全国人大常委会以及专门委员会，可以运用执法检查和工作监督、调研等方式，推动有关法律的实施。本届全国人大以来，在环境资源方面，先后开展了对固体废物污染环境防治法、土地管理法、水污染防治法的执法检查，有力地推动了法律的实施。2006年，全国人大常委会执法检查组将要对多部环境法律的实施情况进行跟踪检查，在此基础上，向全国人大常委会提出报告。在这个调研中，可以考虑将规划环评制度的实施情况作为重点之一。如重点检查：有关政府和部门，对于依法需要开展规划环评的，是否作了环评？对于一些专项规划，在环评过程中，公众参与的状况如何？政府在决策前，是否请专家组对环境影响报告书进行了审查？有关政府或者部门，在审批专项规划草案时，是否将环评报告书以及专家的审查意见作为决策的依据了？同时，通过检查和调研，可以发现环评法自身存在的问题和不足，提出进一步完善有关制度的意见和建议。
　　当前，依法做好规划环评，对于坚持科学发展观，构建和谐社会，搞好经济结构调整，转变经济增长方式，建设资源节约型和环境友好型社会，具有十分重大的意义。让我们共同努力，狠抓法律的落实，不断提高规划环评水平，加大环保力度，为实现全面建成小康社会的宏伟目标做出新的更大的贡献！
　　（作者系全国人大环境资源委员会法案室主任，本文为2005年8月“绿色中国”第八届论坛上的发言）