胡存智
我想借此机会，向大家介绍国土资源规划的公众参与情况。
第一，国土资源规划的四项原则
在新一轮国土资源规划中，我们确定了四项原则：
第一个原则是政府组织。从2005年开始，在全国各级政府正在组织进行国土资源规划的编修工作。由于规划是一项涉及公共事务的工作，因此在规划中随之还有下面三个原则要贯彻执行。
第二个原则是专家领衔。就是组织各种专家参加与规划相关的专题研究，一些重大的专题由专家牵头。
第三个原则是公众参与。设立公众广泛参与的机制，广泛征询公众的意见，以使我们的规划更加符合社会管理的要求。
第四个原则是科学决策。规划方案，经过充分论证，广泛征询意见，在公众参与、专家研究之后，通过集体和多层次讨论，最终形成。
第二，在规划的基础工作中引入公众核查
目前开展的国土资源规划，不管是土地利用总体规划还是矿产资源规划，普遍使用了遥感手段进行调查，以使规划基数有一个比较客观、准确的标准，减少人为的干预。同时，对得到的几组数据，都采用网上公示的办法来进行征询公众意见。北京市国土利用总体规划和城市规划就采用这些办法，目前正在进行数据的公示。局部现状的改变也鼓励公众进行核查，特别是居民所在区域的土地数据以及土地变化，鼓励公众参与核查。
第三，专家主导规划的专题研究
在制定国土资源规划的时候，由专家主导规划的专题研究，从不同的层面、用不同的专家来代表不同层面的公众共同研究规划问题。到目前为止，在规划中研究的专题类型主要有以下几个方面：
一是关于加强耕地特别是基本农田的保护问题。这类问题目前正在普遍开展。由于耕地在我国属于比较紧缺、稀缺的资源，因此要建立基本农田保护制度，将一部分耕地设定为基本农田永久地保护起来。同时也让基本农田在建设环境友好和资源节约型社会中成为城市之间的隔离带，成为建立宜居城市的绿色间隔。
二是促进集约和节约利用土地相关问题的研究。我们国家人多地少，特别在东部地区人与资源的矛盾尤为尖锐，因此要大力研究集约和节约利用土地的各项政策和措施。从目前来看，我们国家土地利用效率是逐步提高的，随着国民经济的增长，财富的增长，我们在每一单位的增长上利用土地是越来越集约了，但是和世界上集约利用土地的国家、地区相比我们还有一定距离，因此在这方面也要开展比较深入的研究。
三是优化城乡用地结构和布局的研究。如何建立适合中国国情的城市发展模式和乡村用地模式，并且在它们之间形成什么样的布局和结构，是我们这轮规划所要重点研究的问题。
四是统筹区域的土地利用模式。运用土地政策、土地资源的利用方向来调节区域之间统筹发展，相互协调，做好区域分工，促进区域之间的生产力布局，这是我们这一轮规划中重点研究的课题。
五是协调土地利用与生态建设的关系。一旦土地利用模式、土地利用结构、土地利用布局设定下来，生态环境建设的大格局就已经决定了，因此，在国土资源规划中我们要加强规划的环评工作。为了做到这一点，国土资源部正和环保总局协商如何在土地利用总体规划中开展环评工作，从战略上确定土地利用的总体方向及其对环境造成的影响，并且通过适当的措施减少对环境生态的危害，使我们的土地利用能够为生态环境的建设做出应有的贡献。
六是强化规划管理的各项保证措施的研究。规划能否起作用，最关键是要能够得到实施，因此目前在规划的专题研究中也在研究规划管理的各项保证措施，以使规划得到落实和实施。
第四，不同行业和部门参与规划的协调
制定一个规划，相关部门要参与规划的各项专题研究。这主要从几个方面参与：一个方面是协同开展重大专题研究，目前铁路、交通、水利以及城市建设等相关部门和单位正同我们开展重大专题研究，研究这些行业和部门在土地利用上的要求，以便我们进行协调。另一个方面是各个专业部门特殊专题的研究，在土地利用以及资源利用配置上有什么要求。第三个方面，在规划方案中对各个行业进行充分协调。主要是资源安排配置上的需求协调和发展上的协调。
第五，以人为本设置国土资源的规划方案
国土资源的规划方案在设置时主要体现五个方面的要求：
第一，突出环境生态容量和承载力的限制。到2020年我们国家要建设成为小康社会。在小康社会目标设定的前提下，我们的环境生态容量以及土地资源承载力，能不能够承载一个地区或者一个地方的发展，容量和承载力有没有限制，它的限制极限是什么？目前方案必须体现这一点。
第二，资源保护与经济发展相协调。
第三，促进城乡的持续发展，使之成为宜居的生态环境。无论是城市的建设还是乡村的建设都要形成最佳宜居生态环境，这样才能使我们发展经济，进行建设，找到一个最终的落脚点。如果创造了大量的财富，进行了大量的建设，最后却生活在一个非常不适宜人类居住的环境里，我们的财富创造和城乡建设就失去了意义。
第四，促进区域协调、统筹发展。
第五，规划方案最终设置要促进资源的节约和集约利用。
第六，一旦规划方案设定就要组织规划听证，引入广泛的公众参与。规划听证主要体现在两个方面，一个是规划重大问题要组织听证，比如说规划规模、土地利用规模以及资源利用布局、资源利用建设的重大发展方向要组织适当听证。第二是规划评选方案也要组织适当的听证。我们目前规划试点正在进行，对听证也在探索。
第六，规划成果向社会公开
规划成果向社会公开，这是以往规划工作做得不够的地方，今后的规划将在三个方面向社会公开。第一，规划成果的长期展示。第二，相应的规划成果网上公布。第三，公众可以进行规划的专项查询。通过公众的广泛参与，规划成果适时向社会公布、长期展示，使我们在规划制定、实施以及最后落实上得到公众的监督、参与，最终在决策上帮助我们形成一个好的规划。
（作者系国土资源部规划司司长，本文为2005年12月
“绿色中国”第九届论坛上的发言）
唤起中国公众的环境意识
许嘉璐
一、公众的参与是时代发展的需求
环境保护为什么今天在中国、在全世界受到了如此重视？这是因为在这个时代，人类对环境的破坏程度之大、速度之快，是前所未有的。
在人类文明史中，对于环境的破坏自人类之成为人之后就开始了。但最初由于生产方式是以采猎（采集与狩猎）为主，因此对大自然的破坏并不严重，大自然的修复能力可以超过破坏能力。进入游牧社会后，人类对自然的破坏能力和大自然的修复能力大致平衡。进入农业社会，人类要烧荒、开垦，土地要种粮食，大规模的水土流失就开始了；进入铜器时代，人类要开矿要冶炼；进入铁器时代，人类要更大规模的开矿，更大规模的冶炼，而且是原始的冶炼。农业社会开始大规模破坏自然，但是它的速度是缓慢的。而进入工业化社会，人类以空前的规模，以空前的速度破坏大自然。
当然，今天工业发达的国家环境很好，那是因为二氧化碳不停留在它的国土上空，而是随着地球的自转和大气流动飘移到了世界各地，因为它的冶炼厂、化工厂已经转移到发展中国家，这实际上就是实施环境污染灾难的转移。
联合国已经做了统计，到2050年的时候，全世界人口要达到100亿。现在人口按60亿计算，大家想一想再增加40亿人，即使我们一棵树木不砍伐，一克污染物不排放，一辆汽车不增加，环境的压力依然很大。
经济全球化使得中国这样的发展中国家能够有机会发展自己。但在发展的同时，环境不可避免地要被污染，资源不可避免地要过度消耗，社会差距不可避免地要拉大。三者合起来就为社会动荡埋下了隐患。因此，现在人类对环境的治理实际是在“挽狂澜于即倒”。
事实上，目前发达国家与发展中国家合起来的工业生产能力已经可以满足全世界60亿人的需要，甚至还有余。埃塞俄比亚之所以饿死人，那是南北差距造成的。如果平均分配能够真正实现，当然可以满足人们的需要，但是为了利润，人们不可避免地要展开竞争，发展提速提速再提速，生产规模扩大扩大再扩大，这个趋势不可避免。在这样不可逆转的形势下，我们只好拼尽全力把环境保护做到能做到的极限。
二、大力构建环保公众参与的网络
中国政府看清楚了人类发展和环境变化这样一个必然规律和趋势。中国要复兴、要发展，也不能离开这个规律。怎么办？结论是中国要走自己的路。
党中央制定的“十一五”规划中只有两个数字，其他都没有数字，没有指标。第一个数字是到2010年我们的经济总量按人均计比2000年翻一番。过去我们定的目标是GDP总量，这次变成人均总量，这个变化很深刻。第二个数字是单位能耗要降20％，分五年来实现。单位能耗减少20％意味着消费水平也要减少20％。在这样的前提下，要保持“十一五”期间的经济增长，政府在环保方面的投入相比于“十五”计划期间成倍增长。
然而，只有政府行为、没有公众参与，保护环境的目标依然难以实现。走中国自己的路，就包含了鼓励、吸引、帮助公众参与环境保护这一层含义。公众参与是走中国特色的发展道路、实现发展与环境双赢必不可少的条件之一。公众参与对环境保护的必要性无需论证。环保和社会生活当中其他涉及公众利益的问题都应该有公众参与。
当前，我们更应该多方位思考的问题是公众如何参与环境保护。我认为，环境信息的公开，是公众参与环保的前提。因为公众生活在社会的不同角落，对环境问题的认识往往受到自己直觉的影响，囿于生活层面的局限。只有由政府向全社会透明地、真实地公布环境指数、环境恶化与改善的情况等信息，公众才能真正认识到环境问题的重要性和紧迫性。环境信息的公开，目前全国人大、全国政协已经开始做了，而且在不断完善、不断精确和不断增加公众参与的频率。
有了这样的基础以后，公众参与还需要一个平台，使得公众能够有机会表达自己意见、建议，提供自己所获悉的环境状况的资讯，并把这些信息反馈到各级政府的决策部门。全国政协以及各地的省政协、市政协、县政协合起来共有50万政协委员，这个巨大的网络就是公众参与的平台之一。但是，仅有这一个平台是不够的。环保公众参与的网络系统应该深入到城市居民区、学校校园、乡村等地方。这一网络的重要组成部分，就是我们的环保NGO。
目前进行环保的宣传、调查、呼吁的民间环保NGO已经很多了，但是和13亿人口的国家相比，和我国严峻的环境形势相比，我们的NGO数量、规模还很不够。因此，我们要构建公众参与的网络，就要对NGO予以特别的重视和支持。
三、用传统文化和国际合作促进公众参与
环保的公众参与，在中国这样做是有自己的文化基础的。中国博大精深的传统文化，对唤起公众的环境意识，吸引公众参与环保有着独到的促进作用。中国的传统文化素来重视人与自然的和谐发展，提倡理性地、有节制地向自然索取。公元前6世纪，孟子说过这样的话：“数罟不入池，鱼不可胜食也；斧斤以时入山林，材木不可胜用也。”“数罟”就是小眼的鱼网，这样的鱼网不拿到池塘里打鱼。只要不赶尽杀绝，鱼就永远打不完。按照季节进山砍伐木材，山上的林木就永远用不完。按什么季节？春天不能伐，夏季不能伐，秋季不能伐，冬天可以伐，因为春天有小的林木在生长，夏天是树木成长最快的时候，秋季是野兽繁衍后代的时候，只有冬天才能去伐。荀子、墨子、管子等贤哲的书里都有类似的论述。有这样的文化积淀，有这样的理念，再加上我们执政党的号召、政府的推动，我想环境的意识在民众当中就可以唤起，就能够推动政府环保工作大步向前。
在今天的科学技术下，人们认识到了环境问题已经超越了国家的边界。比较明显的像中亚地区扬起的沙尘，经过中国的上空，落到了韩国与日本的领土上。所以也希望外国朋友参与到中国的环境保护事业当中来。
中国的环保事业正在走向全世界，全世界的友好人士也正在积极参与到中国的环保事业当中。有几千年的文化底蕴，有人民迫切希望改善环境的欲望，有政府的积极推动，有广大NGO和社会人士的参与，我想，环保事业虽然任重道远，但是，中国人一定会一步一步实现清洁的空气、清洁的水、清洁的土地的目标。中国人民会把960万平方公里环境良好的大地奉献给人类！
（作者系全国人大常委会副委员长，本文根据作者在2005年12月“绿色中国”第九届论坛上的讲话录音整理）
