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环保部告诫慎用排污收费权 收缴率低成当下难题

    

    几个月前曾有消息说,一些城市拟对机动车征收排污费,即车主们要为自己的汽车尾气埋单。尽管消息并未得到权威部门的认可,但一项在环保领域已经执行了30年的特殊收费制度将成为老百姓关注的焦点:一些专家建议,排污付费的群体应该从过去单纯的污染企业扩大到消费群体。

  过去30年间,我国对污染企业征收的排污费累计接近1480亿元,其中相当一部分返还到污染企业,作为企业进行技术改造、治理污染的资金。一些专家认为,在我国经济发展初期,排污费的“征收、返还”机制弥补了政府、企业在环保方面的投入不足,有重要价值。
  也有专家认为,排污收费制度是一种“自杀式”的收费制度,因为只有企业排污越多,环保部门才能收到更多的钱,这项制度似乎让环保部门陷入了“为收费而存在”的尴尬境地。

  近期,还有专家频繁提议,应该用征收环境税的方式取代现有的排污收费制度。这些专家认为,环境税的开征有可能解决目前排放收费制度存在的问题。但反对的专家认为,要实现费改税面临费率如何转化为税率等诸多难题,并且会失去排污费作为政府调控手段的能力。

  在今天举行的排污收费工作会议上,环保部副部长张力军说,在目前费改税还未最终清晰的状况下,环保系统要慎用自己手中的权力,要明确排污收费的目的不在于收多少钱,而在于能通过收费刺激企业治理、减排污染的积极性。排污收费不仅仅是一种经济手段,更应该是环境监督执法的手段和载体。

  悬在环保部门头上的双刃剑

  30年,1480亿元的排污费。在很多专家看来,这笔巨资对环保部门来说就是悬在头上的一把双刃剑。特别是2003年以前,排污费可以切出一部分作为环保部门监测等能力建设经费时,对排污收费一直非议不断。

  据介绍,从1979年到2003年,排污收费制度历经几次改革,其中最不被理解的是有一段时间,为了弥补环保部门作为新部门存在的经费不足等问题,国家允许基层环保部门从收取的排污费中切出一些用于能力建设。在这样的制度背景下,有极个别基层环保部门出现了用排污费盖超标大楼、买豪华轿车的现象。

  当时有一种看法,认为环保部门收排污费是为了给自己用,并且为了多收,不是引导企业治理污染,而是纵容企业排污。实际工作中也确实有一些基层环保部门把征收了多少排污费作为政绩标榜。

  环保部的有关负责人并不赞成专家的质疑,指出在当时国家财力有限,中央和地方财政难以给环保部门更多资金支持的情况下,有限度地使用排污费支持环保机构的能力建设,有其特定的历史意义。另外,从排污费的使用来看,大部分钱还是用于污染治理,2003年之前,各地通过排污费安排的治理项目有36万余个。

  同时,排污收费制度确实也能让企业不断树立这样的观念:排污就必须付费。据介绍,近年来,有的地区大幅提高排污收费,最后的结果是,如果不治污,企业缴纳的排污费要高于治理的费用。

  2003年国家又对排污费进行重大调整,环保部门不再直接从企业收取排污费。排污费实行收支两条线、专款专用的管理模式,企业将排污费通过商业银行交到国库作为污染治理的专项资金,环保部门通过预算的形式向财政部门申请本地污染治理和企业技术改造的经费,而环保部门的人头费等其他费用则由财政统筹。

  业界人士认为,2003年的这次排污费改革从制度上堵住了挤占、挪用排污费的可能。对于基层环保部门的能力建设,中央则另作安排。数据显示,2003年,排污费实行收支两条线后,中央财政直接支持基层环保部门的能力建设,投入19.3亿元。

  收缴率低成当下难题

  今年8月,国家审计署发布了过去5年渤海污染治理情况的审计报告,其中提到较为突出的问题是,排污单位排污费、污水处理费征缴不足。据不完全统计,沿渤海地区13个城市少征排污费和污水处理费5.78亿元,占应征额的15%。其中,主管部门和代收单位违规减免2.95亿元,缴费单位欠缴2.83亿元。10月底,“三湖三河”治理的审计报告也提及,相关9省区市少征、欠缴污水处理费和排污费21.43亿元。

  在今天举行的排污收费工作会议上,环保部副部长张力军说,排污费收缴率低的问题已经成为审计部门关注的问题,环保部门必须高度警醒。

  张力军认为,过去30年,排污收费制度对调动企业治污积极性,以及积累治污资金功不可没,但是,目前这项制度也存在诸多不协调的因素。

  在他看来,最突出的问题是对排污费认识存在误区。比如,有的环保部门把排污收费工作当做筹资工具而不是执法手段,用收了多少钱来评判排污收费工作的好坏。

  另一方面,一些地方政府领导只注重GDP的增长,为了招商引资,用减免排污费“做人情”,在一些地方划定“无费区”、设“企业宁静日”,搞“减半征收”、“减免征收”等土政策。环保部门因为顾忌当地政府的压力,过多考虑企业的承受力,觉得排污收费工作不好出政绩,还容易得罪人,也不愿下力气真抓实干。

  除了征收力度不够外,收费标准偏低也是导致收缴率低的原因。张力军说,只有排污费征收标准高于污染治理成本,才能起到刺激污染治理、补偿环境损害的作用。但2003年的那轮改革中,由于考虑到企业的承受能力和排污收费制度改革的平稳过渡,有关部门坚持排污费征收标准按目标值减半执行,所以时至今日,全国还在执行这种大打折扣的征收标准,没有从根本上解决排污收费标准低于治理成本的问题,造成企业宁可缴纳排污费也不愿治污的尴尬局面。

  在财政部财政科学研究所的孔志峰博士看来,造成排污费收缴率低的原因还应该包括基层环保部门能力不足等。

  哪个制度更优

  在张力军看来,排污费收缴率低,不能真实反映污染治理成本、不能有效补偿环境损失、不能充分调动治污减排积极性,应该有所调整。这样的观点也被支持排污费改成环境税的专家所引用。

  据财政部财政科学研究所孔志峰博士介绍,目前国内支持排污费改环境税的主流专家看法,是费改税可以扩大征收对象,而且能提高排污费率,使排污企业付出更高的环境成本。另外,可以把环境税设立为中央地方共享的税种,中央通过财政体制结算,从地方征收的税种中取得一定的收入。

  自从有关部门提出环境税的概念后,业界就一直有争论,环境税和排污费,究竟哪个更能刺激企业治污?如果要改革,是全部改费为税,还是实行税费并存的双轨制?

  孔志峰认为,实际上,环境税和环境税收是两个完全不同的概念。其实我国早就有环境税收政策。如:以消费税名义出台的“燃油附加税”就可以看做是一种环境税,因为它起到的作用就是增加使用者的成本;再有,增值税中的一些减免条款,实际上也体现了环保的理念。这些环境税收,可以称为“融入型”的环境税。而单独设立一个环境税,则仅仅是整个环境税收中的一个“独立型”的税收政策。所以,从广义的角度来说,我国已经有了环境税。现在有些专家提出的环境税,实际上专指设立一个新的环境税税种。

  但现在有些专家提出的环境税概念,是专门辟出一个新的税种。

  孔志峰认为,要在短期内全面推行费改税有一系列技术障碍。首先排污收费的费率难以直接转换为税收的税率。孔志峰说,在我国,各地征收排污费使用的费率是不一样的。征收的费率不仅与环保部门的征收能力有关,还与地方政府的关注度、企业的认识、以及环保部门的监测能力直接相关。环保监测能力强的,政府投入多的,可能就收得好一些。而税收的征收能力主要取决于税收部门的能力建设,两者难以直接转换。

  再者,污染排放要与税基联系起来也有很大的难度。比如,企业污染的排放状况不是恒定的,会根据原料和管理的状况变化,而排污收费的费基是采取抽样调查法确定的,适用于政府性收费的计算方案,却不适合税收制度。

  另外,从理论上看,税收与政府性收费最大的区别是,税收强调“中性”原则,收费更加强调“调控”,收费的资金基本用于形成专项资金,而税收作为国家财政收入,作为预算分配。如果费改税,会丧失排污费目前作为国家调控环保资金的作用。

  还有专家认为,在过去几年的发展中,排污费还承载了更多的职能,特别是已经被用做环境经济政策的重要组成部分,比如,在对上市公司的环境审查中,已经把是否足额缴纳排污费作为重要指标之一。另外,在未来将要推广的排污权交易或碳交易中,排污费制度都是重要的制度基础。一些专家认为,是否用环境税取代排污费还有待深入研究。

来源:中国青年报

 

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