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我国《规划环境影响评价条例》的基本构想

  一、立法的必要性
  环境影响评价作为我国一项重要的环境管理制度,自1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》确定为法律制度以来,在贯彻“预防为主”的环境方针,防治新的环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用。经过多年的实践,2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》(以下简称“《环评法》”)设专章规定了规划环境影响评价,将环境影响评价制度由微观层次的建设项目环评逐步延伸到宏观的规划环评,是近年来我国环境立法上的重大进步。
  相对建设项目而言,政府的一些政策和规划对环境的影响范围更广,历时更久,且影响发生之后更难处置,我国在这方面就有着很深刻的教训。西方发达国家经验也证明,对宏观政策和各类规划开展环境影响评价是源头防治环境污染与生态破坏的主要手段,在促进政府科学民主决策和经济、社会、环境的协调可持续发展等方面发挥了极其重要作用。因此,开展规划环境影响评价是我国逐步与国际社会接轨,实施可持续发展战略的必经之途。
  尽管《环评法》将环境影响评价的范围扩大到土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划以及一些专项规划。但是,其对规划环境影响评价只作了原则性规定,对于规划环评的开展时段、经费来源、主要内容、审查机制等具体操作细则尚未明确,缺乏现实的可操作性,导致规划的环境影响评价在实践中困难重重、阻力重重,十分不利于经济、社会和环境的协调可持续发展。因此有必要进一步明确、规范和细化《环评法》的规定,使规划环境影响评价在实践中能够进入操作层面,从而充分发挥其从源头预防环境污染和生态破坏的作用。
  《规划环境影响评价条例》(以下简称“《条例(征求意见修改一稿)》”)就是在《环评法》的法律框架下,从规范管理的角度出发,对法律不明确之处予以明确,对法律的原则规定予以细化,有助于《环评法》效用的发挥,对于规范环境保护管理,深入推进规划环评开展,推动环境保护参与综合决策将起到十分重要作用。同时,对优化经济增长,推进历史性转变,构建和谐社会和建设环境友好型、资源节约型社会具有划时代的意义,因此《条例》的编制是十分必要的。
  《环评法》颁布实施以来,国家环保总局在加强规划环评管理、规范规划环评程序等方面作了许多积极的工作,主持制定了《规划环境影响评价技术导则》、《环境影响评价审查专家库管理办法》、《专项规划环境影响报告书审查办法》等一系列规范性文件,经国务院批准发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》,此外还分别在内蒙、武汉和大连等省市启动了典型行政区、重点行业和一些重要专项规划的环境影响评价试点工作。一些部门和地方政府也在推动规划环评的开展方面作了积极的尝试和有益的探索,全国有20多个省、市制定了有关规划环评的地方性法规或政府规章。
  然而,规划环境影响评价实践过程中,许多由于管理机制不健全,法律规定不明确等导致的问题逐步暴露,规划环评开展举步维艰。尽管按照国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)要求,各类开发建设规划必须依照国家规定进行环境影响评价,各级环境保护行政主管部门负责召集有关部门代表和专家对各类开发建设规划的环境影响评价文件进行审查。但是由于一些部门和地方认识不够,加上缺乏法律的明确规定,造成了规划的环境影响评价文件编制不规范、审查机制不顺畅。
  为进一步理顺程序、规范管理,彻底扭转目前规划环评开展不顺畅的尴尬局面,从2006年初开始国家环保总局组织北京大学法学院有关研究人员、长期从事规划环境影响评价的管理人员和技术人员等成立了起草小组,在认真细致的调研论证基础上启动了《条例(征求意见修改一稿)》的起草工作。
  二、规划环评条例的主要构想——以2007年3月条例征求意见稿为中心
  (一)立法的指导思想和原则
  规划环境影响评价立法的指导思想是,坚持全面协调可持续的科学发展观,坚持立足基本国情与借鉴国际经验相结合,坚持继承与创新相结合,在总结《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)实施情况的基础上,针对当前规划环境影响评价存在的突出问题,研究提出切实可行的管理机制、体制、政策和制度措施。
  根据上述指导思想,在管理制度和措施的设计方面,遵循了以下基本原则:一是充分考虑环境影响;二是整体性考虑环境影响;三是信息公开与公众参与;四是及早介入。目的在于为规划环评工作提供并确立基本的准据。
  (二)立法目的
  规划环境影响评价立法的主要目的是,通过建立和完善规划环境影响评价管理制度和措施,协调处理好经济、社会发展与环境保护的关系。这也是国务院法制办对这次委托起草工作提出的原则要求。
  2003年生效的《环评法》设专章对“规划环境影响评价”制度的主要内容做了相关规定。这是目前开展规划环境评价的基本依据。
  但是,由于当时制定该法过程中有关部门认识上存在差异,协调困难,致使《环评法》本身关于规划环评的规定还很不完善。例如,审查程序不够具体,牵头组织审查的主体模糊不清,规划编制机关、环评机构、利害关系人、参加审查的有关部门、环保部门的权利义务也不够明确。这在很大程度上限制了《环评法》关于规划环境评价制度规定的实际执行效果。
  为了进一步推动规划环评工作,除了必须提高规划编制机关和审批机关的守法意识和责任意识外,还应当通过完善《环评法》关于程序和主体等方面的规定,增强该法的规范性和可操作性,充分发挥规划环评制度在从宏观决策的源头预防和控制不良环境影响的积极作用。
  因此,制定《规划环境影响评价条例》,就是为了在《环评法》的基础上,通过进一步完善规划环评程序,明确实施主体,落实相关方的责任和权利,从而保障《环评法》关于规划环评的规定得到更好的实施。
  (三)立法依据
  制定《规划环境影响评价条例》,具有如下七个方面的立法依据和基础:
  1.《环评法》关于规划环评的基本规定。
  2.《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中关于规划环评的规定。特别是以下两条规定:“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价”;“各级环保部门负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见”。
  3.国家环保总局先后制定的有关规范性文件,如《规划环境影响评价技术导则》、《专项规划环境影响报告书审查办法》。
  4.国务院批准发布的《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》,以及国务院2005年发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》。
  5.各地方制定的有关规划环评的地方性法规或政府规章,以及开展规划环评工作积累的实际经验。
  6.总局在内蒙等地方直接组织和推动规划环评工作过程中积累的经验。
  7.国务院领导和国务院法制办的支持。
  特别值得一提的是,今年8月3日,总局在开展环境风险排查的基础上,向国务院报送了《关于全国化工石化建设项目环境风险排查情况的报告》。报告提出要“完善法律体系建设,大力推进规划环境影响评价。配合国务院法制办,抓紧制订《规划环境影响评价条例》,明确规划环境影响评价的实施方法与操作细则。”
  华建敏秘书长8月21日批示:“这件工作很有意义。赞成对排查中发现的问题的整改意见。完善法制,制定条例事,请法制办抓紧办理。”
  曾培炎副总理8月22日批示:“环保总局开展的全国化工企业环境风险排查工作,取得了预期效果。要继续督促落实存在隐患企业的整改和加强环境影响评价工作。”
  国务院法制办就规划环评条例立法的问题,向国务院领导报告: 法制办将“积极推动,早日介入”。
  可见,制定《规划环境影响评价条例》的依据是充分的,工作基础也是比较好的。
  (四)主要内容
  1、规划环境影响评价的范围
  关于应当进行环境影响评价的规划的范围,送审稿基本上沿用《环评法》的规定,但在表述上更为全面和科学。
  《条例(送审稿)》第二条重申了《环评法》第七、八条所规定的应当进行环境影响评价的规划的范围,即“一地三域十规划”应当进行环境影响评价。此外,《条例(送审稿)》附则第四十一条根据《环评法》三十六条规定:
  省、自治区、直辖市人民政府要求进行环境影响评价的县级人民政府编制的规划,可以参照本条例组织进行环境影响评价。
  2、规划环评与项目环评的关系
  为了促进规划编制机关进行规划环评的积极性,《条例(送审稿)》第四条规定了规划环评与项目环评的关系:
  环保部门在审批规划所包含的建设项目的环境影响评价文件时,应当将规划的环境影响篇章或者说明、环境影响报告书(以下统称“规划环境影响评价文件”)的审查结论作为重要依据。
  3、规划环评的资金保障
  规划环境影响评价所需资金筹集渠道的不明确是妨碍规划环境影响评价顺利开展的重要因素之一。在现实中,规划环评所需的费用往往超过了规划编制本身的费用,导致规划编制机关在开展规划环评方面的积极性不高。只有将规划环评所需的费用纳入规划编制工作经费中,才能有效解除规划编制机关在开展规划环评时的后顾之忧。因此《条例(送审稿)》第五条规定:
  规划的编制机关应当将规划环境影响评价所需的编制、审查费用以及征求公众意见所需的费用等纳入规划编制工作经费中,并加强使用管理。
  4、规划环评资质与收费管理
  规划环评涉及的技术问题非常复杂,只有具备相应资质的环评单位才更有可能完成更合理、更客观、更周全、更有说服力的规划环境影响评价。同时,也应当明确规划环评单位的责任。在国务院各部委和地方政府的多数意见中,均提出应当对规划环评单位的资质、收费及其责任作出明确规定。根据多数部门和地方政府的意见,《条例(送审稿)》第六条规定:
  “接受委托为规划环境影响评价提供技术服务的机构应当具备规划环境影响评价资质,并在资质证书规定的资质等级和评价范围内从事环境影响评价技术服务。规划环境影响评价资质的具体管理办法由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门制定。从事规划环境影响评价技术服务的机构应当对环境影响评价结论负责,并严格执行国家规定的收费标准。具体收费标准由国务院环境保护行政主管部门会同国务院价格主管部门制定。”
  我们认为,设定规划环评的资质要求,是十分必要的,也符合《环评法》和《行政许可法》的立法精神。
  5、规划环评数据库、评价指标体系与技术规范
  规划环评是一项技术含量很高的活动,需要有一个强大的数据库以及相应的科研成果提供全面技术支持。因此,加强数据库建设,鼓励对规划环评的方法进行科学研究,完善规划环评指标体系,对于规划环评的顺利开展具有举足轻重的意义。《条例(送审稿)》第七条规定:
  国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门,组织建立和完善国家规划环境影响评价的基础数据库和评价指标体系,根据环境质量状况和社会、经济、技术条件研究制定规划环境影响评价的技术规范。规划环境影响评价的技术规范应当适时修订。各级人民政府及其有关部门应当建立规划环境影响评价及其基础数据库所需资料的信息共享制度。
  6、应当进行环境影响评价文件审查的规划的范围
  《条例(送审稿)》规定,无论是专项规划还是综合规划,其环评文件都应当进行审查。
  在综合规划方面,《环评法》只规定综合规划应当编制环评文件,但未就环评文件是否需要接受审查予以明确。从立法意图分析,法律规定综合规划应当编制环评文件不是最终目的,而是为了确保综合规划符合环境保护的要求。而是否符合环境保护的要求只有经过审查才能最终确认。因此作出这一规定,具有如下几方面的合理性和合法性:
  首先,从立法意图分析,法律规定综合规划应当编制环评文件不是最终目的,而是为了确保综合规划符合环境保护的要求。而是否符合环境保护的要求只有经过审查才能最终确认。法律一方面规定综合规划也要进行环评,编制环境影响篇章或者说明,另一方面却不规定其环评文件应当接受审查,结果必然会导致综合规划的环评流于形式,应付了事,难以真正起到防患于未然的效果。事实上,即便综合规划的审批机关会审查其环评文件,但由于审批机关往往并不具有环境保护的职责和专长,其对综合规划环评文件的审查的专业性也有所欠缺。此外,由于审批部门往往负有促进经济发展的职责,这种角色冲突使其完全可能出于经济利益的考虑而忽视明显的不良环境影响,因此如果由审批机关来审查综合规划的环评文件也是不尽合理的。
  其次,从行政法规的立法权来看,《立法法》第五十六条规定:“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”根据这条规定,就宪法第八十九条规定的属于国务院行政管理职权的事项制定行政法规是国务院固有的权限,即使没有法律规定在先,国务院也可以制定行政法规加以规定(而且事实上,国务院还可以根据全国人大及其常委会的授权,就《立法法》第八条所规定的某些只能制定法律的事项先行制定行政法规。);如果已经有了法律规定,国务院仍然可以就其权限范围内的事项制定行政法规对法律作出补充规定。
  具体到《条例》而言,《条例》一方面是《环评法》的实施条例,因此不能违反《环评法》的规定;但另一方面,要求对综合性规划的环评文件进行审查又属于国务院权限范围之内的事项。因为规划环境影响评价的审查和审批都属于政府部门决策行为,不直接涉及国家权力机关和司法机关的权限,也不直接涉及行政相对人的权利义务,国务院当然有权制定行政法规对这种决策行为的程序予以规范。因此,在《条例》中规定综合规划的环评文件同样应当进行审查并没有违反《环评法》,而是国务院在行使其固有的职权。国务院当然可以制定行政法规对其加以规定。
  最后,这一规定也是对国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第(八)项规定“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价。对环境有重大影响的决策,应当进行环境影响论证”以及第(十)项中要求“各级环保部门……负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。”的细化。
  需要进一步说明的是,人民政府或者有关行政机关对其他行政机关编制的规划进行审批,属于政府内部机关之间的职能管理关系,不同于行政机机关与公民、法人之间的外部审批关系,故不适用《行政许可法》的规定。因此,本条例关于规划审批的规定,一方面有《环评法》为依据,另一方面也与《行政许可法》没有矛盾。
  7、审查小组的召集部门
  《条例(送审稿)》第十三条规定,各级环保部门负责召集审查小组审查各类规划的环境影响评价文件。这一规定与《环评法》规定由“人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门”负责召集审查小组的选择性方式有所不同。
  这是因为,国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十条中已经明确指定“各级环保部门……负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。”因此条例沿用了由环保部门负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见的这一规定。
  除了国务院已经指定之外,由于环保部门在审查环评文件方面的专业性以及其并不承担促进经济发展方面的职责,由其召集审查小组,既可以保障审查的专业性,又可以保障审查的公正性。而且,由环境保护行政主管部门负责召集有关部门代表和专家组成审查小组并没有排斥其他部门的参与,因为环保部门必须召集与规划实施相关的部门的代表参加审查小组,这些部门的意见可以通过其代表得以表达。
  由有关部门代表和专家组成的审查小组提出的“审查意见”,具有两个特性:一是技术性,二是程序性。它是人民政府或者有关行政机关在审批有关规划前必须事先经过的技术性审查,是行政机关的内部程序,因而也与行政许可无关。
  8、规划环评审查与建设项目环评审批不协调的问题
  在实践中,下级人民政府或政府部门审批的规划所涉及的项目依法却应当由上级政府或政府部门审批的现象十分普遍。也正是因为如此,经常出现规划已经获得审批,而项目却由于宏观调控、土地利用、环境保护等方面的问题被上级政府或政府部门否决的情形。
  更为严重的是,目前尚未有法律或者行政法规对此问题作出规定,导致这种一方面浪费规划资源,一方面损害政府威信的情形一再发生。可以说,这个问题已经到了非解决不可的关头了,《条例》应当、甚至必须对此作出规定。
  为此,《条例》(送审稿)第十二条规定:
  规划的实施可能造成跨行政区域、流域、海域重大不良环境影响的,环境保护行政主管部门在组织审查规划环境影响评价文件时,应当征求上级人民政府环境保护行政主管部门的意见。
  规划的实施涉及上级人民政府或者上级人民政府有关行政主管部门审批、管理的自然保护区、重要湿地与湿地公园、国家重点保护野生动植物及其栖息地、风景名胜区、自然遗产与文化遗产、重点文物保护单位以及其他依法需要特别保护的区域的,地方各级人民政府环境保护行政主管部门在负责召集组织审查规划环境影响评价文件的同时,应当征求有审批、管理权限的人民政府或者人民政府有关行政主管部门的意见。
  有关产业布局、产业结构以及重大资源与能源开发规划的实施,其建设项目涉及上级人民政府环境保护行政主管部门审批权限的,环境保护行政主管部门在组织审查规划环境影响评价文件时,可以征求上级人民政府环境保护行政主管部门的意见。
  被征求意见的人民政府或者有关行政主管部门应当自收到征求意见函件之日起三十日内,向征求意见的环境保护行政主管部门提出书面意见。逾期未提出书面意见的,视为无意见。
  9、规划环境影响评价文件的审查
  《条例(送审稿)》第十一条规定,规划的编制机关在报送审批规划草案时,应当将规划环境影响评价文件一并附送审批机关。审批机关在对报送审批的规划草案作出决定前,应当将规划的环评文件移交给本级或同级环保部门审查。
  此外,第十三条规定了环保部门的形式审查权和审查小组的召集方式;
  第十四条、十五条规定了专家的来源、组成及其行为规范;
  第十六条规定了审查小组的审查事项;
  第十七条规定了审查的方式和程序;
  第十八条规定了审查小组可以对存在哪些情形的规划环境影响评价文件作出修改后重新审查的意见;
  第十九条规定了审查小组在何种情况下可以作出通过或原则通过或者不予通过规划环评文件的意见;
  第二十条规定了不同规划的审查期限、组织审查的环保部门将审查意见提交给审批部门的期限以及环保部门公开审查小组的书面审查意见的期限;
  第二十一条规定审批机关在审批规划草案时,应当充分考虑书面审查意见,并将其作为决策的重要依据。在审查小组对规划环境影响评价文件作出审查意见前,规划的审批机关不得批准该规划;
  第二十二条规定审批机关对审查小组提出的书面审查意见不予采纳的,应当就不予采纳的理由作出书面说明,并将书面说明存档备查,同时抄送负责召集组成审查小组的环保部门;
  第二十三条规定规划的编制机关对已经批准的规划进行重大调整或者重大修订的,应当按照本条例的规定重新进行环境影响评价并重新报送审查和审批。
  10、规划环境影响评价的公众参与
  考虑到目前的法律、行政法规对环评中公众参与的具体程序规定还不够具体、完善,《条例(送审稿)》设立专章对其进行规定,目的在于保障规划环评中的公众知情权、参与权。
  《条例(送审稿)》第二十四条规定了规划环评单位在编写规划环评文件时应当组织公众参与,这些已在规划环境影响评价技术导则中作出了规定;
  第二十五条规定了专项规划的编制机关在报批规划草案前应当公开规划环评文件草案的简本;
  第二十六条规定了公众可以申请查阅专项规划环评报告书草案的全文;
  第二十七条规定了公众参与的形式;
  第二十八条规定了公众参与的效力;
  第二十九条规定了公众参与权受到侵害时的法律救济途径。
  11、规划实施的环境影响跟踪评价
  经验证明,对于某些规划,在实施前的环境影响评价预测中可能不会有重大环境影响,但在实施后却出现严重的环境问题。开展环境影响的跟踪评价和后评价,有助于及时发现规划实施中出现的环境问题,促使有关部门和单位采取相应措施加以解决。
  为此,《条例(送审稿)》设立了“规划实施的环境影响跟踪评价”一章,对规划编制机关进行跟踪评价的义务、跟踪评价的内容以及跟踪评价中的公众参与作出了规定。
  12、关于“罚则”的规定
  《条例(送审稿)》主要对规划环评文件编制、审查的程序、内容和方法等作出了规定,因此《条例(送审稿)》针对规划环评过程中常见的违法行为,在法律后果方面对规划的编制机关、审查机关、审批机关以及专家不履行法定职责的后果等,根据《行政处罚法》关于设定种类、幅度和范围的基本要求,分别不同主体设定了相关行政处分和行政处罚。
  此外,对环评单位及其主要责任人员在从事规划环境影响评价工作中违法的,也规定了行政处罚。

 

 

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·天下溪教育研究所·云南省大众流域管理研究和推广中心 ·瀚海沙·全球环境研究所·国际爱护动物基金会

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创建时间:2008-7-30

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