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关于加快推进党内民主的几点意见

  在需要党的十七大解决的若干重大课题中,党内民主无疑是一个难以绕过的问题。党内民主的状况,既直接影响党自身的活力,又直接决定着政治体制改革的进程,同时是进一步深化其他各方面改革的关键。我以为,利用党的十七大给予我们的难得历史时机,加快推进党内民主,对于党取信于民,提高党的权威,巩固党的执政地位,进而推动我国经济政治文化社会更好更快地发展,都具有极其重要的意义。故此,特就加快发展党内民主提出如下意见和建议,供参考。
  一、发展党内民主的急迫性
  发展党内民主,时不我待。社会上频频发生的针对地方党组织的群体性事件,党内外出现的各种矛盾和不和谐,干部中的腐败现象越来越向深、广、高的层面蔓延,都从不同角度传递给我们一个共同的信息:党内民主问题成了一个越来越急迫地需要解决的问题。
  人们对党内民主表现出很高的期待,是再自然不过的事情。在市场经济推动下,公众的民主意识正在以不可逆转的势头发展起来,这必然大大提高人们对执政党的希冀和要求。我们应该带着足够的危机感来看待这种局面。最近锦涛同志特别强调增强忧患意识,我以为是非常适时的。在发展党内民主问题上,更应当有忧患意识。我们党的党内民主,近年来虽有显著进步,但和时代发展的要求相比,甚至和社会民主的发展相比,都有不少差距。社会上已经有“党内民主滞后于社会民主”的说法,可以从一个侧面反映人们对党内民主发展状况的不满。我们是唯一的执政党。执政党的党内民主,对于社会民主具有极其重要的意义。如果人们发现,执政党自身的民主总是落在社会民主的后面、难以带动社会民主,他们最终会因失望而放弃对执政党的支持。苏共失去执政地位,本质原因在于此。
  有人错误地理解“以党内民主带动社会民主”,认为这意味着社会民主应当缓行。这是不对的。事实上,只要发展市场经济,只要允许人们追求自己的正当利益,民主意识也就有了生长的土壤,就会难以遏制地发展起来。这种趋势,不以人的意志为转移。所以,摆在我们党面前的选择,不是要不要发展党内民主,也不是党内民主搞得快一些还是慢一些的问题,而是如何使党内民主跟上社会民主发展的步伐,与社会民主发展的要求同步,才能为社会民主起示范作用,从而带动社会民主。
  改革开放以来,尽管各种各样的新情况新问题不断涌现,但是,由于党的基本路线和实事求是的思想路线正确,经济快速发展,人民得到实惠,人们越来越认识到,中国的发展,离开了共产党不行。这表明,我们党的执政有很强的合法性,人民是认同的。然而,也应当清醒地看到,党在今天得到的认同,更多地仍然靠的是经济的发展。这种发展建立在过去人民生活水平较低、发展空间比较大的基础上。随着经济增长到一定水平,发展速度减慢,这方面的优势也会逐渐下降。如果还是像过去一样,过分依赖经济增长的“政绩”,那么,经济一旦不如人意,人们的认同感就会降低,就会出现合法性危机。从这个角度讲,发展民主,包括发展党内民主,就是要强化制度在增强合法性方面的独特优势,把人们对“事”的认同,逐步转向对“制”的认同。
  可喜的是,近年来,对党内民主这个事关全局的重大课题,地方和基层的一些党组织进行了积极的探索和实践,并取得了不少十分有价值的成果。对这种现象,我们应该用实事求是的科学态度来认识和把握。简单地把他们的探索归结为“政绩驱动”,显然是片面的。当今时代,随着公众利益诉求的增长,各种社会矛盾凸显。地方和基层的党组织处在和群众打交道的第一线,处于这些矛盾的中心位置。最想解决这些矛盾和冲突的,正是这些地方和基层的党组织。因此,从主观上说,他们的探索是自我保护意识的一种本能反映;从客观上说,他们要解决的也正是整个党面临的前沿问题。在地方和基层党组织的实践中,包含了大量发展党内民主和社会民主的内容。应当珍重他们的探索精神,满腔热情地支持和引导他们的创新尝试。应当把他们在探索中取得的积极成果充分肯定下来,推动党内民主的进一步发展。千万不能采取漠视态度,更不能一否了之。这只会在党内人为地加剧中央与地方和基层的矛盾,动摇中央的权威。
  这些年来,我们的国际地位不断提高,这是有目共睹的。同时也不能不承认,我们应有的国际形象,有很大一块被“缺乏民主”给抵消掉了。不要说西方有悠久而成熟的、确实强于我们的民主实践做资本,甚至不要说同为社会主义国家的越南在党内民主方面显然走到了我们前面,就是拿台湾那种粗放而不规范的初级民主说事,我们也经常会被推到非常尴尬的境地。对准我们民主不足的软肋下手,是西方敌对势力的拿手战略。对此,我们毫无疑问应当针锋相对。但是,怎么个“针锋相对”法?我们惯用的方法,一是揭它们的疮疤,以示“你也不怎么样”;二是运用理论技巧,找一些对我们有利的数据,论证我们的民主其实好于西方民主;三是把其他同样在民主问题上受到西方抨击的国家拉来做盟友,甚至用它们对我们的赞扬,来回击西方的批评。作为一种应对之策,这样做固然有一定道理,但是,说得轻一点,这终究不能摆脱被动、挨批、穷于应付的状况,绝非长久之计;说得重一点,恐怕有“饮鸩止渴”的味道,最终损害的还是我们自己。治本的办法,是发展出更好的、至少和西方相比也不逊色的民主,才能从根本上全面提升我们的国际形象,使敌对势力的攻击失去支点。
  说发展党内民主具有紧迫性,还有一个重要的理由是,党内民主是防止党内出现既得利益集团的可靠屏障。改革本质上是权力和利益的重新分配和调整。党本身也不例外。我们常说,党除了人民利益之外没有自己的任何私利,这是对的。但是,不少人却把它误读为党没有利益,这就不对了。党是有利益的。党的最大利益,就是掌握权力,实现自己的价值目标。问题不在于争论党有没有利益,而应该搞清楚党的利益和国家利益、人民利益之间的关系,科学地统筹和协调各种利益。
  发展党内民主的好处,就是能使广大党员都尽可能地参与到党的利益调整中来。党内民主搞得越好,这种调整就越公平。我们看到,在我国,随着改革的深化,利益部门化的问题已经开始逐渐显露,很多矛盾都是由此带来的。当然,人们看到更多的是政府系列中的部门利益问题。其实在党的部门中,问题也正在变得日益突出。这很容易理解,因为政府部门掌握的是物质资源,党的部门掌握的则是政治资源、人才资源。党内越缺乏民主,既得利益可以黑箱操作的空间越大,寻租的机会就越多,对党自身的发展和执政地位的巩固越不利。只有民主能遏制权力的滥用、遏制腐败。在发展党内民主的问题上犹豫不决,延误时机,等到党内真正形成了既得利益集团,再改就难了。
  二、发展党内民主的基本原则
  发展党内民主,有一般性原则可循,如坚持马克思主义基本立场、坚持党的执政地位,以及由简而繁、循序渐进等等。这些道理不言自明,此处不作赘述。我认为,在所有的原则中,特别值得强调的原则有两条。
  第一,把中国传统文化与民主政治的基本原理相结合。我们不能不承认,现代意义上的所谓民主,包括民主理念、民主原则、民主制度,更多地首先是由西方国家的资产阶级发明的。形象地说,它的原产地不是中国。但是,民主又是人类共同追求的价值和目标。这就有一个如何和中国的具体实际相结合的问题。由于产自西方,很容易使人认为发展民主就是把西方的东西搬过来;由于是资产阶级的发明,一主张民主,又很容易被戴上“西化”的帽子。这往往使我们走入一个怪圈:当民主的发展没有遇到什么问题时,大家都赞同,甚至一起炒作——当然,在这种情况下,民主也往往只能停留在意识形态宣传层面,不会有什么实质性的进展;而当具体推进过程中遇到困难时,往往出现分歧,主张发展者倾向于按西方的模式来判断方向,反对者则给民主进程扣上“自由化”、“西化”的帽子,随意扳动民主改革的急刹车。其原因在于,我们在民主和“西方民主”之间缺乏一条界限,往往把两者混淆在一起。因此,划清民主和“西方民主”两者的界限,极为重要。不照搬照抄西方政治模式,是我们发展民主的基本原则。但是,如果二者界限不清,那么,“不照搬照抄”要么只是一句空话,要么就是一把悬在改革者头上、随时可能掉下来的达摩克利斯剑。
  如何把民主从“西方民主”中剥离出来?研究西方民主政治发展史,可以发现,当代西方民主制度有两个最基本的支点。一是市场经济。市场经济立足人的主体地位,以人对利益的追求为出发点,发展出一套经济体制,在此基础上形成了与之适应的民主政治体制。二是西方文化。虽然从本源上看,文化也是由经济决定的,但是,影响文化生成的不仅仅是经济,还有传统、习俗、生活方式等等更多更为复杂的原因。文化一旦形成,就有相对独立性,独立地影响着民族和国家的发展方向和路径。从一定意义上说,是文化的不同导致了各民族和国家之间的差异。
  这两个支点,为我们提供了区分民主和“西方民主”的基本尺度。由市场经济的要求而产生的民主形式和民主内容,是民主的普适性部分。只要发展市场经济,就不可避免地要接纳这一部分,哪怕这些东西的西方“色彩”很明显。而由西方文化产生的民主形式和民主内容,则属于“西方特色”的部分,我们最多只需要研究西方各国把民主的基本要求和它们本国的历史文化传统相结合的经验,从中发现规律性,而无须任何模仿和效法。
  至于说到如何把民主政治的基本原则与中国的传统文化相结合,这是又一个值得深入研究的问题,这里不便展开。但中国传统文化、特别是中国传统政治文化的有些基本特点,还是显而易见的。比如,中国人通常只接受已经中国化了的西方的文明;中国人有特别强的忍耐性,腐朽不到极点、饥饿不到活不下去的地步,社会不会产生革命性变化;特别看重“大一统”,憎恶分裂行为,即特别看重“正统”、“正朔”,怀疑一切“叛逆”行为;宁可接受政治上的不平等,却不习惯接受经济上的不平均;天生喜欢和平,讲求稳定;缺乏法治、民主、平等的公民意识;等等。这些特点意味着,我们似乎应当找一条把中央集权与民主政治有机结合在一起的道路。
  第二,划清权力的边界,该民主就民主,该集中则集中。一说到集权,我们往往把它和“极权”、“专制”、“不民主”等同起来,这是一个极大的误解。民主是人们向而往之的东西。但是,这不等于说,只要发展民主,就要在政治活动的全部过程全部细节上都体现民主。相反,滥用民主方法,不但使政治体制运作混乱,也使民主的价值令人怀疑,是发展民主之大忌。
  举授权为例。授权是权力运行的第一个环节。授权环节的民主是其他所有民主的基本前提。但是,如果由此认为所有的授权都必须是民主的,那就错了。民主的常识告诉我们,人民是国家的主人,而人民通常通过把权力委托给官员行使。因此,从总的方面讲,官员的权力来自公众,这是正确的。但是,在人民把权力委托给官员这个总的框架下,具体的委托方式却因权力的性质不同而不同。人民(或他们的代表)直接把权力委托给他们的那部分人,从人民或人民代表那里直接获得授权。在这个授权过程中,作为多数的公众,让渡出了自己拥有的一部分权利,这部分权利便从多数人手里转移到了少数人手里,变成了公共权力。在这种情况下,选择什么样的人掌握权力,怎样保证这些人能够按照约定使用权力而不滥用权力,都是公众不能不过问的事情。正因为此,在正常的民主政治的条件下,最普遍而有效的方法,就是公众通过选举选出掌权者,来完成这一权力授受和转移的过程。我们把它叫做第一种授权,或叫做民意授权。
  掌权者获得授权后,便开始行使权力。掌权者不能单枪匹马地去做所有事情。他们必须组织力量,设立机构和部门,把一部分权力委托给这些机构、部门和工作人员,让他们各司其责,发挥应有的职能和作用,以实现掌权者向公众承诺的目标。在这里,又发生了一次授权的过程。但这次授权不是掌权者交出权力便没有了权力,而是分权;不是多数人向少数人授权,而是少数掌权者向下、向相对多一些人分权。目标很明确,就是为了保证权力发挥最大效力。我们把它叫做第二种授权,或叫做行政授权。在这种情况下,掌权者对那些执行者自然应当有选择权、决定权和认可权。
  从手段和方法上讲,这两种授权的区别就在于,第一种授权应该由公众说了算,即民做主,或说应采用“民主”的方法;第二种授权则由领导者说了算,用约定俗成的说法,可以叫做“集中”或“集权”的方法。
  在我们的实践中,这两种授权长期都是被混淆了的。在计划经济体制下,不管那种授权,我们都采用任命或变相任命的方式,结果发生了邓小平所说的“权力过分集中”的现象。改革开放以后,围绕克服这种弊端,我们进行了大量探索。遗憾的是,在相当一段时间的探索中,我们依然没有弄清楚这两种授权的性质,而且往往把应该充分发展民主手段来解决的民意授权放在一边,在更多地应当用集中的手段来解决的行政授权上寻找“民主”。这方面的例子甚多,如正职依然实行任命、副职却实行“民主推荐”;部门负责人不采用任命方式,而采用民主推举方式产生;耗费大量人力物力组成专家团、组织群众测评,选拔出来的却只是个部门副手;等等,结果反使授权关系紊乱,相当程度地造成了“民主不够,集中也不够”的现象,招致了人们对民主的不信任。其实,在完成民意授权之后,无论从执政效率来讲,还是从执政技术来讲,都应当赋予执政者以更大的权威。在中国这样一个幅员辽阔、民族众多国家,更是如此。在这个意义上,我赞成“精英治国论”,主张建立一个集权于民主基础上、党内精英群体之中的,适合中国国情的全新的权威体系。
  三、当前发展党内民主的思路
  根据上述原则,我对当前发展党内民主的思路有如下设想。
  第一,建立一个超越所有部门的、从全党、而不是从党的一个部门的角度来考虑下一步政治体制改革和党自身改革的机构。这个机构的职责,不是要设计一套详尽的、对全国各地方各党组织都适用的改革方案,而是理清改革的基本思路和方向,为改革提出一个基本框架,为各种创新尝试划出比较清晰的边界,并负责对各种改革试验进行评估。由中央来统筹整个改革,可以有效地防止改革的无序化,为各地的创新尝试提供明确的导向。应吸取政府管理体制改革中部门立法带来消极后果的教训,防止在党内出现类似情况,确保该机构的出发点是全党大局,而不是部门利益,是一个超越部门利益的改革设计、筹划机构,而不是一个各部门讨价还价的利益博弈场。
  第二,系统地思考发展党内民主的问题,在授权、决策、用权、监督各个环节全面推进民主,形成良性互动。28年前开始的改革,到今天已经进入了深层次发展的阶段,或如人们所形象比喻的,“进入了深水区”。这一阶段改革中遇到的问题,涉及的都是牵一发而动千钧的根本性问题。解决这些问题,很难再像以往改革一样,寻找某个“突破口”。相反,应当从系统的角度,统筹安排各方面的改革,以图形成良性循环、互动共进。发展党内民主,亦是如此。当然,在各个环节上,改革又可以有所侧重。
  例如,在授权环节,改革的重点是完善党内选举制度,特别是县、乡一级的党内选举制度。选举是我们党的章程中早有规定的要求。但是,之所以至今仍是个问题,屡遭人们诟病,一方面是因为,恰恰是对那些和党员、群众直接打交道的干部和官员,我们往往更多地实行的是由上面说了算(包括任命制,书记提名制,全委会票决制等)的机制,难以从制度上保证他们在向上负责的同时也向下负责;另一方面是因为,在我们的选举设计中,往往忽略了广大党员和代表的选择权。选举的要害是选择。没有选择,就没有选举,就是假选举。如果我们设计的制度以剥夺党员和党员代表的选择权为前提,这个制度肯定是不科学的。所以,在县、乡一级党组织中,应当以切实落实广大党员和党员代表的选择权为核心,重构党内选举制度。至于更高层次的选举怎样进行,并非当务之急,可以先放一放,本着循序渐进的原则,逐步探索。
  在决策和用权环节,改革的重点在于建立使广大党员、干部都能参与到党的重大问题决策中来的机制。党员是党的真正主人,是党的活动的主体。但是,这种主人和主体的地位,由于党内活动中目前依然浓厚的神秘主义倾向而难以体现,党员也普遍缺乏认同感。我们不主张事无巨细都要党员来参与,但事关党执政和自身建设的路线和大政方针的问题,如党的纲领,党的年度大事,党委向代表大会所做的工作报告,还有党组织带到代表大会上去的规划、国民预算建议等,都应在相应组织的全体党员中进行讨论。党的代表大会作为最高权力机关,应为与会代表充分讨论重大问题留出足够的时间。经过全党参与确定下来的决策,在执行过程中应尽可能保持公开、透明,使广大党员和公众随时有机会对执政党政府的施政进行评判。
  在监督环节,改革的重点在加强自下而上的监督。人们往往笼统地把党内监督纳入党内民主的范畴,这是不对的。其实,和前面所说的权力授受的两种情况相对应,监督也有两种:自上而下的监督和自下而上的监督。尽管两种监督都非常重要,都属于对权力的监督,不可偏废,但只有后一种监督才可以算作党内民主的一部分。自上而下的监督,或叫行政监督,实质在于加强上层权力,而非加强民主。我们比较习惯的做法是,一强调监督权力,就强化自上而下的监督。殊不知,在缺乏党内民主的前提下,这种监督越强,权力上收的力度就越大,权力所受到的约束就越弱,权力滥用和权力腐败的可能性就越大,而且层次也越高,程度越烈。防止出现这种情况的办法,就是大力发展自下而上的民主的监督。
  第三,在不同的地区,划出一些条件适合的地方,进行改革政治体制和发展党内民主的试点。无可否认,我们的民主政治在不断向前探索,并且取得了显著成果。例如这次换届选举中扩大民主的一些做法,地方和基层还是普遍赞成的。但是,也应当承认,和广大党员、人民群众日益增长的民主要求相比,和遏制用人腐败的迫切需要相比,这些举措还远远不够。即使在这次换届中,也出现了不少跑官要官、卖官鬻爵的现象,有的甚至是刚走上新岗位,以前的腐败行为就东窗事发,在群众中造成了极坏影响。所以,改革不能停留在目前阶段,不能满足于已有的进展,仍需继续深入推进。
  推进的办法,就是在全党全国面上有序进行的同时,有计划地开辟一些试点。试点可以根据自愿申请的原则,由中央统一规划。在试点内,允许根据改革的需要,对现有规定乃至党章的条款有所突破,其他地方则暂不允许效仿。近年来已经进行了这类尝试的地方,可以经过评估,列入试点。由中央的上述专门机构指导试点的工作,然后在试点基础上积累经验,加以总结,作为修改现有党规党法的依据,再出台新的制度和规范,在全党全国实行。
  四、克服对发展党内民主的畏惧心理
  改革是一项开创性的事业,总会有风险。不冒任何风险、没有任何阵痛就能解决改革遇到的一切问题,是不可能的事情。问题在于,这些风险到底有多大?我们可以听到各种说法,如:党内民主必然导致党内竞争,而党内竞争必然使党内不可避免地出现派别化;党内竞争进而鼓励党外竞争,而党外竞争的结果就是多党制;在党内派别和多党制的两面夹击下,整个中国必然散沙一盘,内乱四起,中华民族便大难临头了。这样一演绎,发展党内民主似乎只能把我们带进一个两难的境地,像有人说的:“改革亡党,不改革亡国”。发展党内民主真的有那么可怕吗?恐怕不是如此。
  第一,党内民主并不必然导致多党制。在一些人看来,民主既然建立在利益的基础上,社会就必然分化为不同的利益群体;如果发展民主,就意味着这些群体都有表达自己利益的机会,其结果,就是这些群体纷纷建立自己的政党,民主也就必然演化为政党间的竞争。所以,多党制是发展民主的必然归宿。这一说法的逻辑结论是:中国不能搞民主,搞民主只能导致共产党丧失领导地位和执政地位。抱着这样的观点看问题,自然会对各种发展民主、包括推进党内民主的尝试忧心忡忡。
  民主和多党制究竟是什么关系?这是我们必须弄清楚的问题。毋庸讳言,在西方模式中,民主确实是和多党制联系在一起的。各个政党在选举中进行竞争,通过争夺选票,获得执政权,是西方民主的一大景观。但是,由此认为民主必然导致多党制,在逻辑上却经不住推敲。因为这一逻辑的支撑点是:政党代表特定的社会阶级(或阶层、集团、群体);各社会阶级(或阶层、集团、群体)的利益不同,所以只能由不同的政党来代表;社会阶层越来越多元化,因此政治体制必然体现为多元化。这种把政党和社会阶级简单对应的思维是不符合实际的。
  在实践中我们看到,政党和阶级(阶层、集团、群体)之间呈现的是多样化的组合。并非一个政党只代表一个阶级,也并非一个阶级只由一个政党来代表。有时一个政党代表多个阶级,甚至有可能把社会上的各主要阶级、阶层和集团都囊括进来。例如有70 年执政历史的墨西哥革命制度党,就是把工人、农民、有产者、士兵都纳入自己的队伍。在另一种情况下,则可能有好几个政党都代表一个阶级。事实上,无论是在工人阶级内部,还是在资产阶级内部,都曾经出现过两个或两个以上政党同时存在、平分秋色的状况。有趣的是,在政党政治史上,一个政党对应地代表一个阶级的情况反倒比较罕见。
  出现这种情况的原因自然很复杂,但是有一点可以肯定:政党以取得政权为目的,而取得政权的一个前提条件是获得社会多数的支持。所以,政党通常会尽最大限度地扩大自己的社会基础,倾向于使自己有更广泛的代表性,而不会为了保持自己的所谓“纯洁性”便听任自己离权力中心越来越远。尤其今天,能不能反映更多社会阶层的利益,已经成了关系政党盛衰兴亡的大问题。事实无可辩驳地证明,政党所能表达的利益面越宽,它的基础就越强大;代表的利益面越狭窄,它的影响力就越小。
  值得注意的是,最明显地反映这种倾向的,恰恰是在实行多党制的西方。这自然是因为西方早在20世纪50年代就已经开始进入两端小、中间大的“橄榄型社会”的缘故。由于各类政党都不得不体现中间阶层的诉求,造成了西方所谓“包容性政党”(有学者译为“全方位政党”)的出现。这使得各政党的主张之间的界限越来越模糊。甚至有学者认为,类似美国两党这样的政党,实际上已没有什么差别,只不过在定期采纳对方的纲领。也正因为此,人们也越来越普遍使用“全民党”的提法。许多学者都认为,政党之间缺少实质性的差别,才是西方政党政治发展遇到的大问题。我们尽可以批判“全民党”的观点,但我们确实无法得出社会分层多元化必然产生多党制的结论。我们承认,多元化的社会阶层要求比以往更加宽广、更加通畅的表达渠道。但是,一种政党体制是否立得住,恰恰取决于它能不能适应这种要求,而不是采用多党制的形式,还是采用一党制的形式。即使是多党制,如果不能为民众提供足够的渠道,同样会面临危机;反过来,如果能够满足这种要求,一党制又有何不可?
  所以,发展民主并不必然导致多党制。一党制条件下同样可以发展民主。
  第二,党内民主也并不必然产生派别。认为党内民主会促使产生派别的依据是:民主意味着让民众在不同的人和主张之间进行选择,这将导致各种持不同主张的人物之间的竞争,从而为派别的存在提供了土壤。不能说这种观点毫无道理。在以往社会阶级紧张对立的条件下,各种观点、主张之争实际上是阶级斗争的表现。因此,这些观点、主张和在此基础上形成的纲领都带有很浓厚的阶级色彩。问题在于,在今天,时代已经发生了变化。在当今世界,中间阶层正在成为社会的主流部分。这一方面导致了社会阶层高度多元化,另一方面,又使各阶层相互之间的界限日益模糊。正是这种情况的出现,使得所有影响力强大的政党都不再是意识形态上非此即彼、鲜明对立的格局,而是关注更加实际的发展问题。例如,过去左翼总是站在支持计划经济的立场上,右翼总是站在主张市场经济的立场上,左翼总是强调公平,右翼总是强调保护个人积极性,两者可说是泾渭分明。现在的情况则是,几乎所有的政党都在探讨如何实现计划和市场的结合,公平和效率如何兼顾。彼此对立的政治纲领只能招致公众的反感,失去支持。事实上,已经不存在任何一种能够贯穿始终的、只适合于一类政党、而不适合于其他政党的主张和纲领。政党之间尚且如此,一个政党内部个人之间的竞争更没有这种对立的必然性(人为的因素除外)。在共产党这类组织严密的政党内部,只要制度建设跟得上,派别现象完全可以有效地得到防止。
  当然,需要指出的另一点是,(以下为新写的)这里所指的派别,是按照列宁的思想严格定义的那种派别。1921年,在国际帝国主义包围的严峻形势下,为了防止党内分裂,列宁领导的布尔什维克党在党的十大上通过了禁止派别活动的决议。在列宁起草的决议中,他把派别定义为“具有特别的纲领,力求在某种程度上自成派别和规定自己的集团纪律的集团”。这里面实际上包括了判定派别的几个主要条件:第一,有特别的纲领;第二,规定自己的派别纪律;第三,主观上认定自己是一个派别。虽然列宁没有讲这几个条件是选择条件,还是必要条件,但从他的定义本身看,三个条件应当是相辅相成、缺一不可的。作为佐证,列宁本人对派别问题采取了十分慎重的态度,实际上当时没有把任何不同意见作为派别来处理。只是从斯大林以后,给党内不同意见随意扣上“派别”帽子的做法才流行起来,成为国际共产主义运动史上最为惨痛的教训之一。实践表明,把党内不同观点之间的争论都归结为派别斗争予以压制,造成高度统一的假象,并不能说明党的纯洁,而只能削弱党的活力和战斗力。
  第三,党内民主更不必然影响集中。如前所述,民主固然有让更多的人参与决策、因而一定程度上影响决策速度的一面,但是,归根结底,民主是用来加强党执政和自身运转的合法性,用来加强执政党的权威的。人们之所以从我们前一个时期有限的民主实践中产生民主影响集中的顾虑,恐怕主要是因为我们搞乱了民主的逻辑和界限,在不该民主的地方滥用民主。只要厘清了它们的关系,民主和集中之间的关系就会变得科学。
  五、发展党内民主的后续问题
  我们党是执政党。所以,发展党内民主,不仅对强壮党的肌体具有极其重要的意义,而且对更科学、更好地执政,推动中华民族复兴的伟大事业,都有不可估量的价值。党内民主的发展,将进一步推动与执政有关的若干问题的解决。
  (一)通过发展党内民主巩固和健全中国特色的政党制度
  西方国家经常非议我国政治制度的地方,就是认为我们的制度不是人民自由选择的制度,是以一党意志强加于全民之上的制度。我们当然不会因这些说辞而放弃一党制、推行西方多党制。但是,光有这种清醒还不够。还应当进一步思考:为什么多党制能使西方人站在强势位置上抨击我们?为什么无论是苏联、东欧,还是非洲、拉美乃至亚洲,在经历了政治发展的曲折之后,都几乎无一例外地选择了多党制?这至少说明,多党制是有生命力的,而这种生命力,盖源于它在一定程度上是政党政治规律性的反映。我们决不照搬多党制,但在我们的体制设计中,也应当反映出这些规律性的东西。比如,如何体现人民的自由选择?如何把党的意志科学地转化为公众的意志?可以这样说:如果在维持一党制不变的同时,又能使这些原则得到比较完整的体现,我们就找到了解决问题的钥匙。
  近年来新加坡模式之所以受到较多关注,或许正和这一点有关。因为新加坡既保持了一党长期执政,又避免了以党代政、集权专制的嫌疑。在其他国家,这两者往往是鱼与熊掌不可兼得。考察新加坡政治体制运行的情况,我们不难得出结论:多党制所要求的基本原则,在这里是得到了体现的,如代表最广大公众的利益,接受公众的选择,吸纳最广大人群的参与,对权力的运作和掌握权力的人的行为进行监督,等等。和西方国家的区别在于,在新加坡,所有这些规则不是通过政党之间的博弈来实现,而是主要通过执政党的党内协调来实现。
  在我国,发展执政党的党内民主,是达到上述状态的最现实可行的路径。换句话说,我们之所以强调发展党内民主,归根到底,就是要通过发展党内民主,来弥补一党制的先天不足造成的缺憾,找一条不通过多党制模式也能解决问题的道路。
  (二)在扎实的党内民主基础上解决党政关系
  在有了比较完善的党内民主制度之后,我们就可以进而解决党政关系问题了。
  应当承认,近年来对党政关系的探索似乎陷入了一个怪圈:如果继续沿着现有的党政分开(以党的书记和行政首长两个职务分开为标志)的思路走下去,不但党政关系的矛盾无法解决,严重影响执政效率,而且越来越和市场经济发展的要求发生冲突。但如果把两个职务完全合并在一起,又怕回到过去党政不分、以党代政的一元化领导旧模式,并且明显违反了邓小平的思想,给反对改革的人以太多的口实。
  党政关系这种扯不断、理还乱的状况,根本原因还是由于授权关系的混乱:从名义上讲,政府的权力是人民(通过他们的代表机构)授予的,但实际上却掌握在上级党组织手里。同时,上级党组织又不能把权力交给一个班子,而是同时(当然不是平等地)交给四套班子。于是,谁该向谁负责的问题便被弄得混乱不堪。发展党内民主,首先是理顺党内的权力授受关系,最终将使这种混乱的关系得到改变。
  建立在良好的党内民主基础之上的党政关系的前景应当是:一方面,应当强化党向政府渗透的力度,不再把党的职务和政府的职务(特别是主要领导的职务)人为地、刻意地分开,而是党把自己最优秀的分子推荐给公众,经过他们选择,输送到最重要的岗位上去,真正执掌权力;另一方面,党组织不再作为权力的直接掌握者,和政府争当行使权力的主体,而应当恢复作为政治组织的本来面目,充当人民控制政府、监督政府的工具,充当人民与公共权力联系的桥梁。这样,执政党的影响无所不在,但政府运行的逻辑是民主的:人民授权,人民用权,人民监督权力的行使,人民享受运用权力推动国家和社会发展带来的好处。此即“民有、民治、民享”是也。到了这时候,我们就有资格理直气壮地说,人类曾提出的一系列关于民主的美好期待和憧憬,我们正在做到。我们的制度是最能体现民主精髓和本质的最科学最有效的制度。
  (三)按照政府运作规律对党政关系进行梳理
  仅仅明确党政关系的走向还不够,梳理这一关系的方法也须科学。回顾前些年对党政关系进行的探索,一个最大的缺陷就是,我们并非按照政府运作本应遵循的规律和逻辑去思考,而更多地是把党在战争时期和计划经济时期形成的大量做法合理化、绝对化,把它们当作“中国特色”,要求政府的运作服从这一“特色”。这是一个必须跳出来的认识误区。梳理党政关系,不是以现有的格局作基础进行微调,而是要按照公共权力的自身运作规律来设计政府的运作。政府运作有它自己的规律。政党天生肩负控制政府的使命,这毫无疑问;但是,这种控制不能离开政府运作的规律,更不能通过破坏这种规律来实现。这是理顺党政关系必须坚持的原则。
  在这方面,企业改革中对党企关系、政企关系的梳理可以给我们提供有益的启示。普遍采用的梳理党企关系的方法是:按照市场经济自身规律的要求来推进改革,建立现代企业制度,然后再设法体现“中国特色”——按照企业发展的需要对企业党组织及其活动进行定位。这一思路是符合企业发展规律的。有的同志担心,用这样的方法来梳理党政关系,是否会像在相当一部分企业中出现的那样,造成党的领导弱化、党组织边缘化的后果。这种担心没有必要。实事求是地说,企业是经济组织,企业在计划经济时期所担负的那种政治和社会职能被弱化后,党作为一个政治组织如何在其中展开工作,的确是很大的难题。但是,政府不一样。政府及其运作是政治的基本内容。党就是政治组织,它存在的理由首先是参与政治、控制政府。企业离开了政党可以运作,现代政治的运作却根本无法离开政党。这两种情况是不能相提并论的。

 

 

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创建时间:2008-7-30

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