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环境税收制度建设的经济社会效应分析——汽车税费变革,助推节能减排政策落实

  摘要:以完善汽车税收政策为切入口建立我国环境税收体系,是现实可行的一种路径选择。完善我国汽车税收政策的指导思想为:在不影响汽车产业发展的前提下,引导汽车消费向节能减排的方向可持续发展。即在汽车消费全环节调节的基础上,有重点地提高汽车使用环节与保有环节税负,以达到“重保有,轻购买”的原则。在借鉴国际经验基础上,本文提出完善汽车税收政策的具体思路为,尽快开征燃油税,同时适度提高消费税税率以及拉大各档税率差距。最后通过对税收政策的实施效果的简要分析,提出未来汽车环境税收的构思。
  Abstract: It is a feasible way choice to build up our environmental tax revenue system by starting with consummating vehicle tax revenue policy. The guiding ideology of consummating our country vehicle tax revenue policy is to lead the automobile expend to the way of sustainable development of energy conservation and exhaust reduction under the premise of not affecting the automobile industry development. Namely on the base of adjusting the whole link to the automobile expends, enhances the link of automobilism and the hold of the tax burden with emphasis, achieved" Value retaining, despise purchase." principle. On the basis of modeling international experience, this article proposes the perfection of detailed notion of automobile tax revenue policy for levying fuel tax as soon as possible and moderate enhances the consumption tax rate as well as enlarges various grade of tax rates disparity simultaneously. Finally, and the article purposes the idea of automobile environment tax revenue of the future through the brief analysis of tax policy implementation.
  关键词:环境税收 汽车税费改革
  Keyword: environment tax regulation, automobile tax and expense reform
  * 节能减排形势严峻,汽车消费难卸其责
  据最新统计,2007年1-5月全国二氧化硫排放量1060万吨,化学需氧量排放量615万吨。从生产环节控制节能减排来看,高耗能、高排放行业增速依然过快,产业结构趋于重型化的格局没有改变。消费环节的节能减排形势亦不容乐观。
  作伪消费环节节能减排的重头,汽车消费趋势难扼。我国的汽车拥有量近几年呈现爆炸式增长,果家统计局2007年3月发布的《2006年国民经济和社会发展统计公报》显示,至2006年底我国私人汽车保有量2925万辆,增长23.7%。民用轿车保有量1545万辆,增长27.2%,其中私人轿车1149万辆,增长33.5%。
  汽车生产量和保有量急剧增加,导致汽车排放污染已成为大气污染最主要的根源之一。相关研究显示,我国城市大气中,61%的一氧化碳(CO)、87%的碳氢化合物(HC)、55%的氮氧化物(NOx)来自汽车尾气排放。我国大中城市机动车排气性污染已经逐渐代替煤烟型污染成为城市的主要大气污染源,并且这一趋势还在加剧。以北京为例,四大污染源对北京地区的污染比重为:汽车尾气约40%,能源消耗20%、工业污染10%、扬尘及其他污染30%。北京环保局监测还显示,北京机动车排放的氮氧化物(NOx)占全市的64%,一氧化碳(CO)占92%,可吸入颗粒物(PM)占23.3%。此外,城市中与汽车有关的噪声污染已占各种声源的70%左右。
  汽车也正在成为能源的最大消耗者。资料显示,2001年全球57%的石油消费在交通领域(其中美国达到67%),预计到2020年交通用油将占全球石油总消耗的62%以上。而在中国,2006年中国汽车产销双双超过720万辆,同比增长超过25%,成为仅次于美国的世界第二大新车销售市场。中国汽车保有量约为4000万辆左右,汽车用油已达9000万吨,汽油消费量约占汽油生产量的86%,汽车消费的柴油约占柴油生产量的24%,随着汽车用油需求急剧上升,国家能源安全也面临严峻挑战。
  运用各种手段引导汽车消费,使其沿着节能减排的方向可持续方展,而税收政策是引导消费行为的有效手段之一。因此,完善我国汽车税收政策十分必要。
  汽车税收政策先行,也是完善我国环境税制体系的切实可行的路径选择。
  首先,汽车税体系构建可避免对整体经济的增长造成负面影响。开征环境税不能不考虑企业的负担,以及因此对经济带来的负面影响。这就要求在环境税立法中科学的设置环境税的纳税主体、课税客体和税率。因此,在我国目前的国情下,环境税收的征收对象不宜选择普遍使用、无法替代、不易鉴别或计算确认的产品。选择汽车作为征税对象,既可以实现环境税的征税目标,遏制汽车污染及能源耗费迅速扩大,又可以避免对整体经济带来太大的负面影响。
  其次,汽车税体系构建可避免由于征税引致低收入居民生活水平的降低。征收环境税会增加居民负担,尤其会影响低收入家庭的生活水平。根据税收负担转嫁原则,环境税的最终承担者仍是产品的最终消费者,且环境税也具有分配的累退性,高收入者的税收负担占其总收入的比例要低于低收入者。选择汽车征收环境税,其纳税主体是汽车的生产者、拥有者、使用者,目前在我国拥有或使用汽车的人群主要是中高收入家庭。盖洛普(中国)咨询有限公司的调查显示,中国中高收入家庭的标准是年家庭收入5.1万元。即年收入低于5.1万元的低收入家庭不会因汽车环境税收的征收增加额外的负担。
  * 税收政策应该且能够助推汽车消费节能减排:规范分析
  如前所述,汽车消费给使用者带来便利的同时,增加了大量的社会成本,损失了他人的社会福利。随着我国汽车消费大众化时代的来临,交通拥堵、环境污染、能源紧缺问题愈发严重,已经成为经济社会发展过程中无法回避的问题。汽车消费产生的诸多副效应,应当由国家通过价格、税收等经济调控手段予以引导。
  从理论上讲,该税收政策主要是通过改变汽车消费的税后价格,从而改变其给使用者所带来的效应,进而影响汽车消费的收益和成本的关系,并最终影响到汽车消费行为。具体而言,就是通过税种的设置、税目的选择、计税依据的确立、税率的设定、税收优惠政策的实施等措施,使得汽车消费在购买、使用和保有阶段承担不同的税负,从而引导合理的汽车消费行为。
  要想使税收政策真正引导汽车消费行为,使其向节能减排方向发展,首先要了解使用汽车会给他人乃至整个社会产生何种影响,只有这样,才能使税收政策更有针对性。
  前已述及汽车使用会造成空气污染、能源危机以及占用大量的基础设施。但是,汽车毕竟给人们生活带来了便利,同时也为经济增长做出巨大贡献。汽车消费平民化是必然的发展趋势。在这种情况下,税收政策不是抑制汽车消费,而是引导理性消费,使汽车消费向可持续方向发展。因此,税收政策的制定原则为:从汽车生产角度来说,就是支持汽车产业发展,调整汽车产业发展结构。从汽车使用者来说,则为鼓励购买,购买低耗能、小排量的汽车,限制使用。所以,税收政策应该能够鼓励居民购买汽车,同时限制使用。具体说来,就是降低汽车购买环节税负,提高汽车使用和保有环节税负。
  以上分析说明,税收政策应该且能够在引导汽车消费的节能减排方面有所作为,该理论在国外汽车产业的发展历程中也得到了验证。
  * 税收政策应该且能够助推汽车消费节能减排:实证研究
  汽车税收政策在环境保护,特别是降低碳排放与能源消耗,提高资源利用率方面大有作为,各国纷纷将其作为调节汽车节能减排的重要手段。
  (一)发达国家汽车税费政策的实施情况
  国外汽车税收种类少,大部分国家实行鼓励购买政策,通常购置税率为20%以下,甚至不征收购置税,但在使用环节中征收高额的燃油税、碳税等,实行限制使用的政策。
  这种政策的实施,一方面可以促进汽车产业的发展,另一方面的作用是倡导消费观念、改变价格效应,成为专项治理资金的稳定来源。更是将汽车消费与其对环境污染紧密结合,起到了积极的环保效果。
  (二)对我们进行税费改革的启示
  我们可以得到以下启示:
  1.购置税费低,但对于高耗能汽车,加重购置税征收;
  2.燃油税的征收,将汽车消耗排污以所耗燃油为基准征收,提高使用成本;
  3. 鼓励可替代能源的使用,鼓励厂家投入研发资金开发经济型轿车、清洁燃料汽车及电动、太阳能等各种混合动力汽车,政府给予补助或税收优惠;
  4.技术惩罚性措施,随着汽车的使用老化,其排放碳等污染物的增加,能耗效能的降低,以督促其加速更新;
  5.报废处置费,购买汽车就需为将来的处置准备相应的环保费;
  6.碳税,部分国家实行的以碳排放为征税目标的税收,是我国未来环境税的必然趋势;
  7.大力完善公共交通设施,促进资源的有效使用,减少私人用车的低效率问题;
  8.简化的税费结构,与专用环境基金的设置,可有效的对环境进行保护。
  * 我国汽车税费政策现状
  我们国家汽车行业税收调控体系不完整,结构不合理,独木难成舟。
  与我国轰轰烈烈的汽车消费盛况相比,我国调节引导汽车消费行为的税费政策不但少之甚少,且还有一些反节能减排的政策,如“限小”政策。自94年税制改革以来,针对汽车工业及成品油的税收政策,基本没有变化,无疑与目前的汽车消费现状不相适应。
  目前引导汽车消费的税费政策存在以下问题:
  第一,调控环节不完整
  从汽车消费的购买、使用、保有和报废四个环节来看,税种设置大都集中于购买阶段。如汽车消费税(该税种纳税人尽管是生产者,但从目前旺盛的需求来看,购买者将为最终负税人),以及车辆购置税,且大部分税负也都集中于购买阶段。最能体现使用成本的燃油税性质的养路费也因与使用率无关更适合将其作为保有成本。报废环节没有相应税种。
  第二,整体税负水平低,税负结构不合理
  与“重使用”相反,我国汽车消费的税负大都集中于购买阶段,新修订的汽车消费税也恰恰反映这种现状。尽管如此,购买阶段的税收成本与其购车成本相比也是很低的。使用阶段仅有汽油消费税。
  新汽车消费税的作用更在于“信号”作用,仅其一项,对引导汽车消费来说,作用微乎其微。同时我们注意到目前部分税费征收范围之外大量的公务用车、军警用车、公交用车,他们的数量、能源消耗与排放影响的范围与程度,亦不可忽视,这与我们国家倡导的消费观念,政府的控制,还有技术更新的扶持密不可分,节能减排是一个全社会的问题,不仅是现在或潜在纳税人的义务。因此调整产业结构、消费结构是一个关键性的问题。
  * 我国汽车税体系完善思路:均衡税负结构,多项并举
  根据前文的理论分析并借鉴国际经验,针对我国目前汽车税存在问题,我们提出如下思路:多税种并举,在汽车购买、使用和保有环节均设置相应税种,以提高汽车消费的整体税负,同时体现重保有,轻购买的调整原则。具体说来,应从以下几个方面完善我国汽车税体系:
  (一)调整生产环节汽车消费税的税率,进一步提高大排量汽车适用税率并拉大税率档次
  目前执行的汽车消费税是于2006年3月21日颁布并于同年4月1日起实施的新的消费税税率。与旧条例相比,本次调整拉大不同排量汽车的税率差距,加大大排量和能耗高小轿车、越野车的税收负担,同时也相对减轻小排量汽车的负担,体现出对生产和使用小排量车的鼓励政策。但从一年多的实际运行效果来看,对汽车市场的冲击力却有限。这主要是由于,随着个人收入的提高,我国已进入汽车消费期,小额的税收成本不会对巨大的需求市场造成多大的影响。从目前我国个人的支付能力以及旺盛的汽车需求来看,适当提高汽车消费税各档税率,尤其是大排量车、高档车(奢侈品)的税率,既有利于推动节能降耗减排,又增加财政收入,降低收入分配差距。
  (二)开征汽车使用环节的燃油税,更好体现“谁污染谁负担”“多污染多负担”的公平原则
  燃油税是指对在我国境内行驶的汽车购用的汽油、柴油所征收的税。它是费改税的产物,是取代养路费而开征的,其实质是汽车使用税。
  燃油税在客观上构成成品油价格的附加,开征燃油税后,用油越多交税越多,既体现多跑路多交钱的合理负担原则,又在制度上起到鼓励纳税人购买排气量小、耗油量少的汽车,促使纳税人节约用油的作用,在一定程度上抑制了对燃油的过度消费。同时燃油税实施后,提高了汽车的使用成本,鼓励乘坐公共交通,有利于改善交通状况,有利于节能减排。
  (三)体现环保节能的立法精神,适时改变汽车保有环节车船税的计税依据
  新的《中华人民共和国车船税暂行条例》自2007年1月1日起施行,它统一了各类企业的车船税制、适当提高了税额标准、调整了减免税范围,是我国地方税和财产税的一大进步。而且为了鼓励汽车生产企业开发自重轻、载重多的节能产品,将载货汽车由原来的按净吨位计税改按自重计税。但是,遗憾的是,对于载客汽车却沿用了按载人数量为参考依据(将载客汽车划分为大型客车、中型客车、小型客车和微型客车4个子税目),载客越多税负越重,而没有体现效率和环保节能的立法精神。我们认为,对载客汽车应按是否使用清洁能源(天然气、柴油)、排量多少设计税率。
  (四) 出台限制燃油经济性不佳汽车发展的税收政策,从惩罚的角度来促进汽车节能环保
  为了配合国家实施的有关燃料消耗限值标准,针对中国目前还有一些汽车生产企业的产品油耗不达标的问题,在借鉴发达国家经验基础上,抓紧研究制定对油耗未达标汽车产品实行惩罚性税收的政策方案。
  * 汽车税收政策的影响分析
  从理论上看,任何一项税收政策都对国家财政收入、经济资源配置效率以及收入的分配产生影响。本文也从这三个角度对汽车税收政策体系的影响作一简要分析。
  第一,增加财政收入,提高政府提供公共服务及调控经济的能力
  在不影响汽车产业发展的前提下提高汽车消费的整体税负水平,可以增加财政收入,加强经济调控,提高政府公共服务能力。
  其次,促进社会公平的实现
  对于全体社会公民来说,汽车税收政策通过两种方式促进社会公平的实现。首先,对消费高档车的高收入者课以重消费税,可以缩小居民收入差距,从而实现社会公平。其次,将增加的财政收入用于社会保障或以转移支付等方式提高低收入阶层的社会福利水平,也可以促进社会公平的实现。
  燃油税按照汽车使用情况计征,这不但体现了“谁受益,谁支付”、“谁污染,谁治理”的原则,还体现了“受益多少、支付多少”,“污染多少、治理多少”,所以,对于汽车消费者来说,也体现了一种公平原则。
  第三,提高社会资源的配置效率
  消费决定供给。汽车税收政策通过引导汽车消费行为,调整汽车需求结构,从而引发汽车制造商按照节能减排的要求调整其汽车供给结构,这不但引导消费者行为,也对生产者的行为产生影响,从而优化汽车生产资源,向集约化、可持续方向发展。
  从另外一个角度来看,将养路费改为燃油税,将规范用于道路交通设施建设费用的征收和使用,从而提高征管效率和资金使用效率。
  2007年6月国务院已下发了《节能减排综合性工作方案》,各地与各部门亦相继推出了一系列的举措来配合节能减排政策的实施,作为国家最有力的经济调控手段-税收政策,应该起到核心作用。汽车环境税收政策最终与民众、机关等汽车使用者的利益有机结合后,树立全民保护环境的观念,切实贯彻落实党的十七大首次提出建设生态文明的方针,这才是我们环境税收政策落实的真正意义。
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电视散文《托起草原》

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·环境保护部·北京市环境保护局·中国环境新闻网·环境法公众研究网·环境中国网·绿色记者沙龙 ·自然资源保护委员会

·天下溪教育研究所·云南省大众流域管理研究和推广中心 ·瀚海沙·全球环境研究所·国际爱护动物基金会

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创建时间:2008-7-29

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